نظر تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل ۱۲۷ قانون اساسی با موضوع حدود اختیارات نمایندگان ویژه رئیس جمهور و امکان وضع آییننامه، تصویب نامه و اساسنامه توسط ایشان
شماره ۲۷۵۸ /ه- / ب - ۱۳۷۹/۵/۴
دبیر محترم شورای نگهبان
مقدمتاً یادآوری این نکته را لازم می داند که تا قبل از نظریه شماره ۶۱۸۶ /ت /۲۱ - ۷۸- ۱۳۷۸/۱۱/۲۰ آن شورای محترم اولاً مصوبات ناظر به تعیین نماینده یا نمایندگان ویژه و به تبع آن، تصمیمات نماینده یا نمایندگان مزبور، حاوی امور اجرایی و غیر آن می بود ثانیاً این مصوبات و تصمیمات حاوی امور اجرایی و غیر آن، کلاً برای رئیس مجلس شورای اسلامی ارسال می شد و ثالثاً کلیه مصوبات و تصمیمات مزبور از طرف رئیس مجلس شورای اسلامی مورد بررسی و اعلام نظر نهایی قرار می گرفت و اما در دفاع حقوقی و قانونی از شیوه فوق الذکر که پس از بازنگری قانون اساسی قریب به یازده سال مستمراً مورد استفاده مراجع قانون ذیربط قرار گرفته است، نظر آن شورای محترم را به استدلالات ذیل که با استفاده از الفاظ و عبارات اصل ۱۲۷ قانون اساسی و صورت مشرح مذاکرات شورای محترم بازنگری قانون اساسی در خصوص اصل مزبور، به عمل آمده و کلاً مبین شمول این اصل به امور اجرایی و غیر آن به نظر میرسد جلب می نماید:
۱ - در مجموع الفاظ و عبارات مذکور در اصل ۱۲۷ نه فقط هیچ لفظ و عبارتی مشاهده نمی شود که صریحاً مبین حصر این اصل به امور اجرایی باشد بلکه هیچ لفظ و عبارتی وجود ندارد که تلویحاً نیز مفید حصر مزبور باشد.
۲ - هیچ یک از دو عبارت "موارد خاص" و "اختیارات مشخص" مذکور در اصل ۱۲۷ که عمده ترین نقش را در تشخیص دامنه شمول اصل مزبور به امور اجرایی یا غیر آن ایفاء می کنند مقید به امور اجرایی نبوده همچنانکه اطلاق دو عبارت دیگر مذکور در این اصل یعنی عبارت "تصمیمات نماینده یا نماندگان ویژه"و عبارت"درحکم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران" نه فقط شامل امور اجرایی و غیر آن میشوند بلکه ذکر کلمه "تصمیمات" در هر دو عبارت، پیش و بیش از آنکه به امور اجرایی دلالت کند به غیر این امور دلالت دارد.
۳ - صورت مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز ضمن آنکه مبین اهمیت فوق العاده انتخاب نماینده یا نمایندگان ویژه و وسعت دائره اختیار فراوان آنان در رفع مشکلات و معضلات پیچیده و سطوح بالای مملکتی است نه فقط به هیچ وجه محدود و محصور به امور اجرایی نیست که نوعاً مستلزم ایفاء نقش نمایندگی در رهگذر صدور دستورالعمل ها، بخشنامه ها، تصمیم نامه ها و از این قبیل است که اغلب به بیش از امور اجرایی تسری دارد اینک برای ذکر نمونه بعضی از مذاکرات مزبور را ذیلاً به آگاهی می رساند:
الف: ما فکر می کنیم دولت این اختیار را داشته باشد که گاهی در حدود اختیارات خودش نه فراتر از آن به بخشی از اختیارات خودش که مشخص میشود، تعیین میشود، حدودش در دولت تصویب میشود، به افرادی یا فردی یک اختیاراتی بدهد که اینها بروند کار بکنند و مسائل را حل کنند(دو سطر آخر صفحه ۱۱۳۲ و سطر اول صفحه ۱۱۳۳ مجلد دوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی)
به طوری که ملاحظه میشود اولاً واگذاری بخشی از اختیارات دولت به طور مطلق، مطرح است و نه مقید ثانیاً حدود اختیارات اعطائی باز هم به طور مطلق از طرف دولت تعیین میشود و ثالثاً مسائلی که نوعاً ناظر به اختیارات هیات دولت است حداقل اغلب مستلزم وضع مقررات و ضوابطی بیش از محدوده امور اجرایی است.
ب: حداقل در ذهن من این است که وزیری را که شما تعیین فرمودید در قانون اساسی که وزیر مسئول وظایف خاص خویش است بر اساس همان اصل رئیس جمهور و هیات وزیران آمدند برای یک منطقه ای مثل کردستان گفتند ما یک نفر را می خواهیم بفرستیم تام الاختیار که مسائل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و امنیتی آنجا را همه تحت نظرش باشند نمیتواند این کار را بکند برای اینکه وزیر کشور می گوید من مسائل امنیتی را نمی خواهم واگذار کنم. قانون اساسی شما محدودش کرده است بنابراین همین جا پیش بینی کنید یعنی در خود قانون اساسی باید راه حل بدهید که اگر فردا شورایی آمد تصمیمی گرفت وزیری نباید بگوید نخیر وظایف خاص من مربوط به خودم هست نمی خواهم وظائفم را واگذار به شخص دیگر بکنم... (پاراگراف دوم صفحه ۱۱۳۶ مجلد دوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی)
به طوری که ملاحظه میشود استنباط شورای محترم بازنگری از اصل ۱۲۷ قانون اساسی اولاً شامل اختیارات تام ثانیاً شامل مسائل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و امنیتی و ثالثاً مقتضی واگذاری مطلق بعض از وظایف خاص یک یا چند وزیر بوده است بنابراین ایفاء مسئولیتی این چنین مهم که نوعاً بدون وضع ضوابط و مقررات لازم الاتباع امکان پذیر نیست شمول مدلول اصل ۱۲۷ قانون اساسی به امور اجرایی و غیر آن را اجتناب ناپذیر می سازد.
ج: یکی از اختیاراتی که او میتواند داشته باشد اختیار هم آهنگی است و خوب ما در دستگاههای مختلف فرض بکنیم در یک موردی که مسائل امنیتی خوب اوایل انقلاب بود در بعضی استانها دیدیم که خوب وزارت آموزش و پرورش یک نوعی می رود یعنی برخوردش با معلم ها فرضاً استاندار که مسئول امنیت آن مناطق بود می گفت که این تصفیه باید انجام صورت بگیرد برخوردها با ضد انقلاب باید صورت بگیرد. خوب یک مشکلی در این رابطه داشتیم قسمت اقتصادی به یک نوعی، قسمتهای انتظامی به نوعی دیگر هماهنگ کردن تمام این دستگاهها کار مشکلی در آنجا بود... (اواخر صفحه ۱۱۴۲ مجلد سوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی و نیمه اول سطر اول صفحه ۱۱۴۳ همین مجلد)
به طوری که ملاحظه میشود اولاً موضوع نمایندگی نوعاً رفع مشکلات و معضلات پیچیده مملکتی است ثانیاً رفع مشکلات و معضلات مزبور، نوعاً مستلزم ایجاد هم آهنگی بین تعدادی از مقامات مسئول محلی است و ثالثاً رفع این قبیل مشکلات و معضلات و یا ایجاد این گونه هم آهنگی ها مقتضی برخی امور اجرایی و وضع پاره ای ضوابط و مقررات به صورت دستورالعمل، بخشنامه، تصمیم نامه و از این قبیل است.
بنا به مراتب مذکور به نظر میرسد شیوه قبلی هیات وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه و رئیس مجلس شورای اسلامی که به تبع استدلالات فوق الذکر و صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی اتخاذ شده بود حداقل فاقد قوت استدالال نبوده و از وجاهت حقوقی و قانونی بی بهره نباشد. و اما اینک که شورای محترم نگهبان به موجب نظریه اخیر خود تبصره ۳ طرح الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجرای اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را از جهت الزام به ارسال تصمیمات مذکور در اصل ۱۲۷ برای رئیس مجلس شورای اسلامی خلاف قانون اساسی می داند این اشکال پدید آمده است که سوی شورای محترم نگهبان به اجرایی بودن موارد واختیارات موضوع اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی دلالت دارد لکن با التفات به اینکه قبل از تفسیر اصل مزبور و روشن شدن این نکته که شورای محترم نگهبان به لحاظ تفسیری نیز عقیده بر محدود و محصور بودن اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی به امور اجرایی دارد یا نه خواهشمند است برای روشن شدن تکلیف قانونی مراجع ذیربط مقرر فرمائید با عنایت به اصل نود و هشتم قانون اساسی نسبت به تفسیر اصل موردنظر اقدام و از نتیجه اینجانب و سایر مراجع ذیربط مزبور را آگاه فرمایند.
ضمناً برای استحضار بیشتر از نحوه استنباط و عمل هیات وزیران و نماینده یا نمایندگان ویژه، فهرست برخی از تصویب نامه های ناظر به تعیین نماینده یا نمایندگان ویژه به انضمام تصویبنامه های مزبور و نیز فهرست برخی از تصمیم نامه های این نماینده یا نمایندگان به انضمام تصمیم نامه های مزبور را که فهرست نخست مبین اعطای اختیاری بیش از موارد اجرایی به نماینده یا نمایندگان ویژه و فهرست اخیر نیز مبین اتخاذ تصمیماتی زائد بر امور اجرایی از سوی این نماینده یا نمایندگان است به پیوست ارسال می دارد.
مهدی کروبی - رئیس مجلس شورای اسلامی
شماره ۷۳۷ /۲۱ /۷۹ -۳۰ /۵ /۷۹
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره ۲۷۵۸ /ه- /ب مورخ ۴ /۵ /۷۹:
موضوع در جلسه مورخ بیست و چهارم مرداد ماه یکهزار و سیصد و هفتاد و نه شورای نگهبان مطرح شد، نظر به اینکه اصول ۸۵ و ۱۳۸ مراجع وضع تصویب نامه و آیین نامه و اساسنامه را تعیین کرده است و این امر غیر از تصمیم است و نظر به اینکه اصل ۱۲۷ صراحتاً به تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران اشاره کرده است نظر تفسیری شورا به شرح ذیل اعلام میگردد:
محدوده اصل ۱۲۷ شامل تصویب نامه ها و آییننامه ها و اساسنامه ها نمی شود و منحصراً شامل تصمیمات خواهد بود.
دبیر شورای نگهبان - احمد جنتی