رای شماره ۱۰۰۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۶/۰۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۰۶
تاریخ دادنامه: ۸؍۶؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۰۰۱۳۷۴
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال فصل ۱۸ و تبصره های ۲، ۴، ۸ و ۱۱ آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فصل ۱۸ و تبصره های ۲، ۴، ۸ و ۱۱ آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" نظر به اینکه طبق ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها، قدرالسهم شهرداری در خصوص ارزش افزوده ناشی از تفکیک و افراز به طور خاص تعیین گردیده و مشروط به شرایط ماده مرقوم و تباصر ذیل آن گردیده است، تصویب و اخذ عوارضی تحت عناوین دیگر، مغایر با ماده مزبور میباشد. در تعرفه معترض به آنچه در بند الف-۱ در خصوص عوارض ارزش افزوده تفکیک عرصه و اعیان املاک مجاز نام برده شده است، مغایر با قانون است چرا که شهرداری صلاحیتی در خصوص تفکیک و افراز ندارد و این مهم طبق ماده ۱۵۴ قانون ثبت اسناد و املاک و ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها، در صلاحیت اداره ثبت اسناد و املاک است. در تفکیک و افراز اراضی، شهرداری خدمتی ارائه نمی دهد بلکه صرفاً در مقام انطباق نقشه تفکیکی با طرح های مصوب شهری خصوصاً طرح تفصیلی وفق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها و ماده ۱۵۴ قانون ثبت میباشد که طبق مواد مرقوم حتی اگر پاسخ ندهد فرد میتواند از طریق محاکم عمومی ملک خویش را تفکیک نماید. از طرف دیگر در بند الف-۲ تعرفه معترض به بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه و اعیان (املاک غیرمجاز) مقرر گردیده است که در تفکیک اراضی واقع در محدوده شهر و حریم آن که برابر ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها صورت مجلس تفکیکی به تصویب شهرداری نرسیده است و همچنین بناهای مطروحه در کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری ها و مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی ثبت و اراضی قولنامه ای و غیره که به صورت غیرمجاز تفکیک عرصه نمودهاند به شرح ذیل محاسبه میگردد و همچنین عوارض کسر از حد نصاب تفکیک زیر ۵۰۰ مترمربع تصریح شده در ماده ۱۰۱ نیز مقرر گردیده است.
آنچه توسط شورای شهر، املاک غیرمجاز نام برده شده، مربوط به املاکی است که بدون اذن شهرداری تفکیک میشود که بعض آنها طبق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت و قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی مصوب ۱۳۹۰ سند ثبتی دریافت می نمایند. حال شهرداری بدین سبب از آنها مطالبه وجوه مینماید که کاملاً مغایر با قانون میباشد؛ چرا که جریمه و مجازات وفق اصل ۳۶ قانون اساسی در صلاحیت قانونگذار است و جالب تر اینکه خود شهرداری، معابر و شوارع ناشی از تفکیک بدون اخذ عوارض را نام گذاری مینماید و به آنها خدمات می دهد و رسماً آنها را مدیریت نموده و به رسمیت می شناسد و حتی در طرح های شهری آتی، معابر موصوف را لحاظ مینماید. لکن با استظهار به تعلق عوارض، سعی در درآمدزایی از محل موصوف داشته که مغایر با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۱۳۹۰ میباشد. همچنین در خصوص اعیان املاک این امر وفق مواد ۱۵۰ قانون ثبت و ۱۰۶ آییننامه قانون ثبت با توجه به خاتمه کار شهرداری در مرحله پایانکار منصرف از حیطه وظایف و اختیارات شهرداری بوده و تماماً در صلاحیت اداره ثبت است. در خصوص اراضی زیر ۵۰۰ مترمربع و اراضی فاقد حدنصاب تفکیک نیز اخذ وجوه به علت عدم صلاحیت شهرداری و دارا بودن صلاحیت برای کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی فاقد محمل و وجاهت قانونی است.
همچنین به موجب آرا متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری تحت شماره دادنامه های ۱۰۸۹-۲۶؍۱۰؍۱۳۹۶، ۱۱۵۰-۱۰؍۱۱؍۱۳۹۶، ۱۱۵۳-۱۰؍۱۱؍۱۳۹۶، ۱۱۴۸-۱۰؍۱۱؍۱۳۹۶، ۱۲۶۹-۱۵؍۱۲؍۱۳۹۶، ۹۷-۲۸؍۲؍۱۳۹۵ و ۱۲۰۶-۶؍۱۰؍۱۳۹۹ عوارض تفکیک عرصه و اعیان، عوارض اراضی زیر ۵۰۰ مترمربع، عوارض کسری حدنصاب پارکینگ، عوارض اراضی سنددار موضوع مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت همگی ابطال گردیده است. در خصوص تباصر ذیل ماده آنچه در تبصره ۲ و ۴ در خصوص مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت مقرر گردیده مغایر اصل عطف بماسبق نشدن قانون نیز مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۲۰۶-۶؍۱۰؍۱۳۹۹ میباشد. چرا که ماده ۱۰۱ اصلاحی ناظر به تفکیک و افراز بعد از تاریخ تصویب قانون است و تسری به ماقبل خود ندارد.
در خصوص تبصره ۸ نیز شایان ذکر است ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها ناظر بر افراز و تفکیک های اختیاری و نه اجباری است. این مهم از صدر ماده ۱۰۱ که اشعار می دارد: «در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز» مستفاد میگردد. همچنین تفکیکی که بر اثر عبور لوله های آب و گاز و امثالهم صورت می پذیرد، فی الواقع تفکیک به معنای حقیقی خود و اصطلاحی شهرسازی نبوده و نوعی تقسیم زمین به طور اجباری و برای تامین مصالح آبرسانی و گازرسانی و در معنی عام خدمات رسانی است. آنچه در تبصره ۱۱ ذیل تعرفه در خصوص شمول عوارض معترضبه بر املاک فاقد پایانکار یا صورت مجلس تفکیکی قبل از سال ۱۳۹۱ مقرر گردیده است آشکارا مغایر با اصل عدم عطف بماسبق شدن عوارض مندرج در تبصره ماده ۱۴ آییننامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸ هیات وزیران است که این امر را ممنوع نموده است. از طرفی وفق تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر موظفند عوارض محلی جدید را که تکلیف آن در این قانون تعیین نگردیده را حداکثر تا ۱۵ بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند. صراحت قانون مبین آن است که عوارض جدید، سالانه اعلان عمومی شود و هیچ موجبی برای عطف بماسبق نمودن آن وجود ندارد. از سوی دیگر طبق تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موسوم به قانون تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱ وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی، می بایستی حداکثر تا پانزدهم هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد. لذا ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد تقاضا است."
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
" فصل هجدهم
«عوارض ارزش افزوده افراز اراضی به موجب ماده ۱۰۱ قانون»
منشا قانونی
بند «۱۶» ماده «۸۰» قانون موسوم به شوراها و تبصره «۱» ماده «۵۰» قانون مالیات بر ارزش افزوده
ردیف
نوع عوارض
ماخذ و نحوه محاسبه
۱
عوارض ارزش افزوده تفکیک عرصه و اعیان
توضیحات
الف- ۱: عوارض ارزش افزوده حاصل از تفکیک عرصه - اعیان (املاک مجاز):
در کاربری های مختلف با تقاضای مالک و با رعایت ضوابط فنی و شهرسازی از فرمول ذیل استفاده میشود:
N= تعداد واحد
(SNP) ------------ تفکیک عرصه
(ارزش معاملاتی ساختمان مصوب شده) (KSA) ---------- تفکیک اعیان (K SA)
منشا قانونی
بند «۱۶» ماده «۷۱» قانون موسوم به شوراها و تبصره «۱» ماده «۵۰» قانون مالیات بر ارزش افزوده
ردیف
کاربری
K
۱
مسکونی
۵؍۱
۲
تجاری
۵؍۱
۳
اداری
۱
۴
صنعتی
۱
۵
سایر کاربری
۵۰ %
الف - ۲: بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه - اعیان (املاک غیر مجاز):
تفکیک اراضی واقع در محدوده شهر و حریم آن که برابر ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها صورت مجلس تفکیکی به تصویب شهرداری نرسیده است و همچنین بناهای مطروحه در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها و مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی ثبت و اراضی قولنامه ای و غیره که به صورت غیر مجاز تفکیک عرصه نمودهاند به شرح ذیل محاسبه میگردد:
۱) تفکیک عرصه (عوارض کسر از حد نصاب تفکیک زیر ۵۰۰ متر مربع تصریح شده در ماده ۱۰۱):
KSP
(جدول بند ۱)
با متراژ و حد نصاب تفکیک
مسکونی
۱۰
زیر متراژ حد نصاب تفکیک
مسکونی
۱۲
تجاری
۲۰
تجاری
۲۵
اداری
۱۵
اداری
۲۲
صنعتی
۱۸
صنعتی
۳۶
حمل و نقل و انبار
۱۸
حمل و نقل و انبار
۳۶
ورزشی، فرهنگی
۶
ورزشی، فرهنگی
۱۱
مذهبی و درمانی
۵
مذهبی و درمانی
۹
سایر کاربریها
۱۳
سایر کاربریها
۲۰
فاقد کاربری
۱۳
فاقد کاربری
۱۵
...........
تبصره دو: کلیه املاکی که به استناد مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک عرصه را به شهرداری پرداخت ننمودهاند برابر اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مشمول پرداخت عوارض تفکیک میباشند.
......
تبصره چهار: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی میباشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار گرفته و از طریق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ و غیره اقدام به اخذ سند نمودهاند مشمول پرداخت عوارض مذکور با رعایت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها میباشند.
............تبصره هشت: اگر یک ملک بر اثر عبور خیابان، لوله های آبرسانی، گازرسانی و دکل های برق به چند قطعه تفکیک گردد به عنوان عامل قهری تلقی شده و عوارض برابر تعرفه مجاز محاسبه خواهد شد.
.........
تبصره یازده: املاک و ساختمان هایی که تا پایان سال ۱۳۹۱ اقدام به دریافت پایانکار نمودهاند و یا صورتمجلس تفکیکی اعیانی از اداره ثبت اسناد و املاک داشته باشند مشمول این عوارض نمیباشند. در غیر این صورت مشمول خواهند شد.- شهرداری کهریزک؍رئیس شورای اسلامی شهر کهریزک؍استانداری تهران "
علیرغم بلاغ دادخواست و ضمائم آن تا زمان صدور رای هیات عمومی، پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ به هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۰-۱۸؍۲؍۱۴۰۱ جدول بند ۲ فصل هجدهم از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک تحت عنوان بهای خدمات ناشی از تبدیل یا اضافه واحدهای مجاز و غیرمجاز اعیان مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به تقاضای ابطال فصل ۱۸ (به استثنای جدول بند ۲) و تبصره های ۲، ۴، ۸ و ۱۱ آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸؍۶؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- با توجه به اینکه در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی مصوب ۲۸؍۱؍۱۳۹۰) قانونگذار نحوه تفکیک و وصول قدرالسهم شهرداری و تامین انواع سرانه، شوارع و معابر را مشخص کرده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز براساس آرای متعدد خود از جمله آرای شماره ۱۰۳۰-۱۲؍۱۰؍۱۳۹۶ و ۱۷۴۸-۱۸؍۱۱؍۱۳۹۹ این هیات، وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را صرفاً در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مورد تایید قرار داده و وضع عوارضی جز عوارض مذکور به میزان چند برابر را از مصادیق عوارض مضاعف تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بندهای الف-۱ و الف-۲ از فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که به ترتیب تحت عنوان «عوارض ارزش افزوده حاصل از تفکیک عرصه - اعیان (املاک مجاز)» و «بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه - اعیان (املاک غیرمجاز)» به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، جز جدول بند ۲ این مقررات با عنوان «تبدیل واحدهای مجاز»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ب- با توجه به اینکه در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی مصوب ۲۸؍۱؍۱۳۹۰) نحوه تفکیک و وصول قدرالسهم شهرداری و تامین انواع سرانه، شوارع و معابر مشخص شده و با عنایت به اینکه بر اساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۴۱-۱۴؍۴؍۱۴۰۱ این هیات، وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق تبصرههای ۲ و ۴ فصل هجدهم از تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک در حدی که متضمن تعیین عوارض تفکیک است و به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ج- با عنایت به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۴۱-۱۴؍۴؍۱۴۰۱ این هیات، وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تبصره ۸ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که مصوب شورای اسلامی این شهر بوده، به دلایل مندرج در آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
د- با توجه به اینکه براساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ مقرر شده است که: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظّفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند»، بنابراین وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر برای سال های گذشته و عطف به ماسبق کردن آنها مغایر با حکم مقرر در تبصره قانونی مذکور است و در نتیجه اطلاق تبصره ۱۱ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که متضمن تسری عوارض به املاک و ساختمان هایی است که تا پایان سال ۱۳۹۱ به دریافت پایانکار اقدام کردهاند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری