رای شماره ۱۰۷۳ مورخ ۱۳۹۸/۰۶/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۷۳
تاریخ دادنامه: ۱۲؍۶؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۲۲۹۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ابوالحسن شاکری با وکالت خانم نسیم جدی حسینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۱۳۹۷/۰۷/۰۹ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری
گردش کار: خانم نسیم جدی حسینی به وکالت از آقای ابوالحسن شاکری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیات، احتراماً اینجانب نسیم جدی حسینی به وکالت از موکل که خود وکیل دادگستری و دانشیار رشته حقوق و عضو هیات علمی دانشگاه است در اعتراض و در مقام استدعای ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به استحضار می رساند: به استناد منطوق نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره و تاریخ فوق الذکر، مصوبات هیات امنای دانشگاه ها خاص و منصرف از قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ و دلالتاً دیگر قوانین از جمله ماده ۱۱۷ آییننامه فوق الذکر قلمداد است، در حالی که واضح است ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه های کشور که دانشگاه ها را از شمول قوانین و مقررات عمومی خارج کرده است و در آن هیچ اشاره ای به استخدامی یا اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نشده است و از دو جهت یک قانون عام است یکی از این جهت که در این قانون یعنی ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه های کشور هیچ اشاره ای به استخدام یا اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نشده است این در حالی است که در این خصوص در آییننامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه ها به استخدام و اعاده به کار اعضای هیات علمی دانشگاه ها صریحاً اشاره شده است لذا مقررات اخیر خاص میباشد نه ماده یک احکام دائمی قانون توسعه که هیچ اشاره ای به عضو هیات علمی ندارد. دوم از این جهت که در ماده یک احکام دائمی قانون توسعه به خروج دانشگاه ها از مقررات عمومی اشاره شده است تا هیات امنا دانشگاه ها بتواند در این موارد تصمیم بگیرد نه خروج دانشگاه ها از مقررات خاص یعنی به استناد ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه ها نمی توان به هیات امناء دانشگاه اختیار داد آنجا که مقررات خاصی وجود دارد تصمیم بگیرند چرا که در ماده یک احکام دائمی فقط دانشگاه ها را از توجه به مقررات عمومی خارج کرده است نه مقررات خاص. یعنی آنجا که یک مقرره ای عمومی است می توان دانشگاه ها را از اعمال این مقررات خارج دانست ولی آنجا که مقرره ای خاص وجود دارد مثل آییننامه اعضای هیات علمی دانشگاه ها که در ماده ۱۱۷ آن به تشریفات اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته اشاره شده هرگز نبایست ماده یک احکام دائمی قانون توسعه را شامل و حاکم بر این مقررات خاص دانست. توضیحاً اینکه اعضای هیات علمی دانشگاه ها که بازنشسته میشوند بر اساس ماده ۱۱۷ آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی دانشگاه ها مصوب ۱۳۹۵ (که به استناد ماده ۱۰ اهداف، تشکیلات و وظایف وزارت علوم مصوب ۱۳۸۳ و ماده ۲۰ قانون توسعه برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ تدوین شده) با رعایت سه شرایط، اعاده به کار میشوند از جمله این شروط موافقت هیات وزیران است، حال با این شروط مذکور در ماده مارالذکر جایی برای تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نمی گذارد با این نظر در نامه مزبور که به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، اختیارات هیات امنای دانشگاه ها را در اداره دانشگاه ها توسعه داده و اختیارات آنها را شامل اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته هم دانسته است در مخالفت و در تعارض و نسخ ماده ۱۱۷ آییننامه استخدامی اعضای علمی مصوب ۱۳۹۵ است که از این جهت ابطال این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.
۲- قابل عنایت است که اگر ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ را با تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از جهت اختیار دادن به هیات امنای دانشگاه ها، حاکم بر اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته بدانیم در نتیجه لاجرم ماده ۱۱۷ آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی دانشگاه ها مصوب ۱۳۹۵ که شرط موافقت هیات وزیران را برای اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته لازم می داند باید منسوخ بدانیم در حالی که واضح است که قانونگذار در طول یک سال یعنی سال ۱۳۹۵ هرگز نظر بر این ندارد که دو یا چند مقرره متعارض صادر کند، یعنی از یک جهت وفق ماده ۱۱۷ آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی به صراحت و نص قانونی شرط اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته را موافقت هیات وزیران بداند و از طرف دیگر به طور ضمنی با تفسیری از ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، به هیات امنای دانشگاه ها اختیار دهد که اعضای هیات علمی بازنشسته را در دانشگاه ها اعاده به کار نماید واضح است که این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در مقابل نص خاص ماده ۱۱۷ آییننامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه ها است و تاب مقاومت و حکومت در مقابل آن را ندارد و باید همچنان ماده ۱۱۷ آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی را به عنوان یک نص و قانون خاص ناظر و معتبر بر اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته دانست لذا از این جهت نیز ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.
۳- در نامه مدیرکل اداره تدوین، تنقیح قوانین و مقررات تفسیر و توسعه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در اختیار دادن هیات امنا به اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نه فقط با نص و صراحت ماده ۱۱۷ آییننامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه ها معارض است بلکه توسعه و تفسیر ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در اختیار دادن هیات امنا به اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته با صراحت و نص قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ و تصریح قانونگذار به عنوان قانون خاص معارض است. به عبارت دیگر حتی اگر ماده یک قانون احکام دائمی مصوب ۱۳۹۵ را با تفسیر مذکور در نامه مزبور از مقررات عام و علی الاطلاق شامل اعضای هیات علمی بازنشسته اعاده به کار هم بدانیم باید با لحاظ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ که به طور خاص فقط و فقط افراد خاصی را استثناء برای ممنوع شدن به اعاده به کار دولت اعلام کرده است ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور را عام و مطلق ندانیم چرا که خاص منصوص موخر یعنی مستثنیات حاکم بر عام تفسیر مقدم است لذا از این جهت هم ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.
۴- صراحت و منطوق ماده یک قانون احکام دائمی توسعه برنامه های کشور ناظر به عدم توجه دانشگاه ها به قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی و اجرای مقررات در دانشگاه ها بر اساس مصوبات هیات امنای آن دانشگاه است که منصرف از استخدام اعضای هیات علمی و اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته توسط هیات امنا است چرا که استخدام اعضای هیات علمی همه دانشگاه های ایران تابع مقررات مشترک یعنی آییننامه اعضای هیات علمی دانشگاه ها است که هیچ شخصی نباید در اعتبار و اجرای آن شک کند و نباید آن را به هیات امنای هر دانشگاه واگذار کرد، در غیر این صورت به تفاوت هر دانشگاه مقررات استخدامی متفاوتی خواهیم داشت، از این رو وقتی در خصوص استخدام اعضای هیات علمی باید تابع مقررات مشترک یعنی آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی بود بایستی در خصوص اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته نیز همچنان تابع مقررات مشترک یعنی آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی در ماده ۱۱۷ این آییننامه یا مستثنیات مذکور در قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۷ شد، لذا از این جهت هم ابطال نامه مورد بحث مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.
با عنایت به مراتب مذکور و با ابطال این نوع مصوبات و نامه ها مانند نامه مزبور صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری باشد تا مقامات نتوانند خارج از آخرین اراده و منظور صریح قانونگذار، مستثنیات قانون منع به کارگیری بازنشستگان را توسعه دهند و به اعضای هیات علمی بازنشسته ای تسری دهند که جا و جولان علمی یک جوان مجهز به دانش روز باشد که نقض غرض عصاره جمعی مردم ایران و منطق عرفی است، از این رو صدور تصمیم شایسته به شرح خواسته یعنی ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ مورد استدعاست.»
متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« جناب آقای دکتر بدری
معاون محترم اداری، مالی و مدیریت منابع دانشگاه جامع علمی کاربردی
با سلام واحترام
بازگشت به نامه شماره ۲۴۸۵۵؍۹۷-۷؍۷؍۱۳۹۷ در مورد به کارگیری بازنشستگان به استحضار می رساند:
۱- وفق ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی و صرفاً بر اساس مصوبات هیاتهای امنا اداره میشوند.
۲- قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان از مصادیق بارز قوانین عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی است و بالطبع ماده ۱ قانون احکام دائمی به عنوان قانون خاص حاکم بر قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان است.
۳- با توجه به مراتب فوق به کارگیری بازنشستگان بر اساس آییننامه های مصوب بلامانع است.- مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به موجب لایحه شماره ۲۴۵۵۳۸؍۷۵؍۷-۲؍۱۰؍۱۳۹۷، نامه شماره ۲۱۷۹۸۲؍۷۴؍۷-۶؍۹؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
« جناب آقای دکتر آقابابایی
مدیرکل محترم دفتر حقوقی
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره ۲۱۱۴۹۸؍۷۵؍۷-۲۸؍۸؍۱۳۹۷ در مورد دادخواست آقای ابوالحسن شاکری به خواسته ابطال نامه شماره ۱۵۸۸۲؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مطالب زیر را به استحضار می رساند:
۱- وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی طی چهار بند مدعی گردیده است که:
الف: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور هیچ اشاره ای به استخدام و اعاده به خدمت اعضای هیات علمی بازنشسته نکرده است. لذا این موضوعات تحت شمول ماده فوق قرار نمی گیرند و در خصوص این موضوعات در ماده ۱۱۷ آییننامه تصمیم گیری شده است.
ب: ماده ۱۱۷- آییننامه (که ناظر به اعاده به خدمت است) به عنوان یک قانون خاص محسوب میشود و هیاتهای امنا مجاز نیستند در این خصوص تصمیم گیری نمایند.
ج: نظر به اینکه (ماده ۱۱۷) به عنوان قانون خاص محسوب میشود لذا حاکم بر ماده ۱ قانون احکام دائمی به عنوان قانون عام است.
د: نامه مدیرکل اداره لوایح اختیارات هیات امنا را توسعه داده و شامل اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته هم دانسته است لذا مغایر ماده ۱۱۷ است و بر این اساس تقاضای ابطال آن را نموده است.
۲- ادله فوق بنا به جهات ذیل مردود به نظر میرسد:
اولاً: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه در سال ۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و در حال حاضر به عنوان مبنای قانونی آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی محسوب میشود.
ثانیاً: آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی قانون خاص به مفهوم اصطلاحی محسوب نمی شود و ماده ۱۱۷ نیز به عنوان یکی از مواد آییننامه است اضافه مینماید که تمام مواد این آییننامه به عنوان یکی از مصوبات هیات امنای دانشگاه هاست و قانون مجزایی محسوب نمی شود.
ثالثاً: ماده ۱۱۷ و به طور کلی آییننامه استخدامی اعضای هیات علمی در راستای ماده ۱ قانون احکام دائمی به تصویب رسیده است و از لحاظ سلسله مراتب قانونی ماده ۱ در مرحله بالاتر از آییننامه استخدامی و از جمله ماده ۱۱۷ است و قطعاً ماده ۱۱۷ نمی تواند تعارضی با ماده ۱ داشته باشد.
رابعاً: امور اداری و استخدامی بالصراحه در ماده ۱ قانون احکام دائمی، به عنوان یکی از اختیارات هیاتهای امنا ذکر شده است و تردیدی نیست که استخدام و به کارگیری نیز جزو امور اداری و استخدامی محسوب میشود.
خامساً: در نامه مورد اشاره اساساً نه تنها به ماده ۱۱۷ هیچ اشاره ای نشده است بلکه در خصوص مصادیق و دایره شمول ماده ۱ قانون احکام دائمی نیز هیچ بحثی نشده است نامه فوق با استناد به نص صریح ماده ۱ قانون احکام دائمی تنظیم شده است که مقرر می دارد: « دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری... میباشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آییننامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات امنا... عمل می کنند.
تاکیداً عرض میشود بر اساس ماده فوق دانشگاه ها بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی از قبیل قانون مدیریت خدمات کشوری و بر اساس مصوبات هیاتهای امنا عمل می کنند یکی از موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری، اعاده به خدمت بازنشستگان است لذا بدون تردید قانون منع به کارگیری بازنشستگان یکی از مصادیق قوانین عمومی است که اساساً دانشگاه ها در صورت وجود مصوبه از سوی هیات امنا مجاز به اجرای قوانین عمومی نیستند. مفاد نامه مورد اعتراض نیز صرفاً ناظر به این موضوع است. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۶؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه اولاً: ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی را صرفاً از رعایت قوانین و مقررات عمومی مستثنی کرده است، لیکن مراجع مذکور مکلف به رعایت قوانین خاص هستند. ثانیاً: قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب سال ۱۳۹۵ و اصلاحیه آن مصوب سال ۱۳۹۷ به لحاظ موضوعی یک قانون خاص محسوب میشود که مشمولین و مستثنیات آن در خود قانون مذکور مشخص شده است و مقرر گردیده علاوه بر دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۸؍۷؍۱۳۸۶، کلیه دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می کنند در شمول قانون مذکور قرار دارند، مضافاً اصلاحیه آن که دایره مستثنیات قانون مذکور را محدودتر کرده موخرترین اراده قانونگذار در سال ۱۳۹۷ است، بنابراین دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان هستند و نامه شماره ۱۵۸۸۲۱؍۷۴؍۷-۹؍۷؍۱۳۹۷ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مغایر با قانون وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری