رای شماره ۱۲۲۷ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۰۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۲۲۷ تاریخ دادنامه: ۶/۱۰/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۸۰۰۷۵۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای جواد کوخائی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲ مصوبه شماره ۱۵۱۹۹/ت۵۲۵۳۴ه--۱۳۹۵/۰۲/۱۲ هیات وزیران (آیین‌نامه اجرایی تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۲ مصوبه شماره ۱۵۱۹۹/ت۵۲۵۳۴ه--۱۲/۲/۱۳۹۵ هیات وزیران (آیین‌نامه اجرایی تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "به استحضار می رساند که در بند ۱ ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام می‌دارد که وزارتخانه ها، موسسات دولتی و سایر دستگاه های اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت مکلفند صورت‌های مالی خود را بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور (تدوین شده توسط سازمان حسابرسی) در چهارچوب دستورالعمل های حسابداری وزارت امور اقتصاد دارایی (بر مبنای حسابداری تعهدی) تهیه نمایند. دستگاه های اجرایی موظفند در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به ارائه صورت های مالی بر اساس استانداردهای بخش عمومی کشور اقدام نمایند و در تبصره ذیل آن ذکر گردیده است که آیین‌نامه ماده مذکور به تصویب هیات دولت خواهد رسید. در ماده ۲ مصوبه شماره ۱۵۹۹/ت۵۲۵۳۴ه--۱۲/۲/۱۳۹۵ هیات دولت ذکر شده است شهرداری ها از ابتدای سال ۱۳۹۵ موظفند رویدادهای مالی مربوط به منابع غیر بودجه ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت را بر اساس استانداردهای بخش عمومی با هماهنگی خزانه داری کل کشور شناسایی نمایند. این در حالی است که قانونگذار به صراحت در خصوص اینکه صرفاً دستگاه های اجرایی (شهرداری‌ها) بایستی در صورت استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به اجرای استانداردهای بخش عمومی و شناسایی صورت های مالی بر اساس آن اقدام نمایند اشاره نموده است و به استناد ماده ۴۲ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها وزارت کشور موظف است دستورالعمل حسابداری اعم از نقدی یا تعهدی بودن را به شهرداری ها ابلاغ نماید. لذا با توجه به صراحت مغایرت ماده ۲ مصوبه مذکور با صدر ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت استدعا دارم نسبت به ابطال ماده ۲ مذکور با محدود نمودن دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری ها در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت دستور اقدام فرمایید."

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

" آیین‌نامه اجرای تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی

دولت ۲ (نحوه و زمان بندی اجرای کامل حسابداری تعهدی)

ماده۲- موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری ها از ابتدای سال ۱۳۹۵ موظفند رویدادهای مالی مربوط به منابع غیر بودجه ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت، بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی منطبق با بند (ی) ماده ۷ اساسنامه سازمان حسابرسی، با هماهنگی معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور شناسایی نمایند."

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۱۳۱۰۴۷/۳۹۶۳۲-۱۱/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که: "بازگشت به ابلاغیه مورخ ۲۶/۳/۱۳۹۸ موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای جواد کوخائی به خواسته ابطال مصوبه شماره ۱۵۱۹۹/ت۵۲۵۳۴ه--۱۲/۲/۱۳۹۵ هیات وزیران (موضوع آیین‌نامه اجرایی تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲) که طی پرونده شماره ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۴۳۶ وکلاسه ۹۸۰۰۷۵۴ در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۱۹۴۶۵۱-۱۷/۴/۱۳۹۸ سازمان برنامه و بودجه کشور و نامه شماره ۹۸۴۷۶/۵۴-۱۵/۵/۱۳۹۸ وزارت امور اقتصادی و دارایی، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

الف) ایراد شکلی: خواسته مطروحه از سوی شاکی در ستون «موضوع شکایت» و «شرح دادخواست» متفاوت بوده و از این حیث، مردد و نامعین است بدین توضیح که در ستون موضوع شکایت ابطال کل مصوبه خواسته شده و در شرح دادخواست ابطال ماده ۲ تصویب نامه مورد شکایت تقاضا شده است. علاوه بر آن در سطر انتهایی دادخواست شاکی چنین عنوان نموده است «... نسبت به ابطال ماده ۲ مذکور یا محدود نمودن دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری ها در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت، دستور اقدام فرمایید». بنابراین ملاحظه می‌شود که خواسته مطروحه منجز نبوده بلکه به نحو تردید و غیرقطعی مطرح گردیده که نتیجتاً با استناد به ملاک بند ۹ ماده ۸۴ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۲۱/۱/۱۳۷۹ با اصلاحات بعدی ناظر به ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ شکایت مطروحه مردد و غیر جزمی به نظر می‌رسد.

ب) دفاع ماهوی: شاکی در دادخواست ارائه شده مدعی مغایرت ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ با متن ماده ۲۶ قانون شده است، بدین نحو که حکم ماده ۲۶ قانون در مورد نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری ها را صرفاً ناظر به مواردی دانسته که از بودجه عمومی استفاده می کنند و نتیجه گرفته که ماده ۲ آیین‌نامه مغایر با ماده ۲۶ قانون است. درحالی که اولاً: تکلیف مقرر در ماده ۲۶ قانون مبنی بر «تهیه و ارائه صورت حساب های مالی بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی» و در چارچوب دستورالعمل حسابداری وزارت امور اقتصادی و دارای» در مواردی که نهاد عمومی غیردولتی از بودجه عمومی دولت استفاده می کند، در ماده ۱ آیین‌نامه و کاملاً منطبق با ماده ۲۶ قانون مقرر گردیده است و تکلیف مقرر در ماده ۲ آیین‌نامه مورد شکایت متفاوت و مجزا از تکلیف قانونی مندرج در ماده ۲۶ قانون است. چرا که در ماده ۲ آیین‌نامه موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری ها موظف به «شناسایی رویدادهای مالی مربوط به منابع غیر بودجه ای خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی» شده اند و چنان که ملاحظه می‌گردد جنس تکلیف مقرر در ماده ۲۶ قانون تنظیم مقررات مالی ۲ و به تبع آن ماده ۱ آیین‌نامه، با جنس ماده ۲ آیین‌نامه مورد شکایت متفاوت است. بنابراین و از آنجا که حکم مقرر در قانون (ماده ۲ قانون تنظیم) و مقرره (ماده ۲ آیین‌نامه) متفاوت است، ادعای تعارض و مغایرت آنها با هم موضوعاً منتفی است. ثانیاً: و به فرض اینکه حکم و تکیف مقرر در قانون با تکلیف مندرج در مقرره مورد شکایت از یک جنس دانسته شود، از این امر به هیچ وجه نمی توان تعارض میان حکم قانون و مقرره را نتیجه گرفت و به تبع آن ابطال مصوبه دولت را خواستار شد چرا که ماده ۲۶ قانون تنظیم ۲ صرفاً حاوی تکلیف سایر دستگاه های اجرایی در مواردی است که از بودجه عمومی دولت استفاده می کنند و نسبت به مواردی که دستگاه های عمومی غیردولتی از بودجه دولتی استفاده نمی کنند متضمن هیچ گونه حکمی اعم از تکلیف یا منع نیست. به عبارت دیگر متن ماده ۲۶ قانون تنظیم ۲ به هیچ وجه متضمن منع و عدم جواز ایجاد تکلیف برای نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه دولتی استفاده نمی کنند نیست بر همین اساس هیات وزیران با استفاده از سایر تجویزها و بلکه تکالیف قانونی، مبادرت به وضع حکم مندرج در ماده ۲ آیین‌نامه مبنی بر تکلیف موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری ها به «شناسایی رویدادهای مالی مربوط به منابع غیر بودجه ای خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی» نموده است. از جمله این تجویزات و تکالیف قانونی می توان به بند (ز) ماده ۷ اساسنامه سازمان حسابرسی مصوب ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی و بند ۲ جزء (الف) و بند ۲ جزء (ب) ماده ۸ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۳۹۵ مجلس شورای اسلامی اشاره نمود که به موجب آن دولت موظف شده است تا نسبت به «ارتقای نظام نظارت از طریق اصلاح سامانه مالی و حسابداری بخش عمومی و گزارشگری مالی بخش عمومی» و همچنین تهیه صورت های مالی تلفیقی در سطح بخش عمومی اقدام نماید.

نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه ماده ۲ تصویب نامه مورد شکایت، هیچ گونه مغایرتی با ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) نداشته و سایر تجویزها و تکالیف قانونی که بدان اشاره شد متضمن جواز و تکلیف دولت به وضع حکم مندرج در ماده ۲ آیین‌نامه مورد شکایت بوده و لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد درخواست می‌باشد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۶/۱۰/۱۳۹۹ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

بر اساس بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب سال ۱۳۹۳ «وزارتخانه ها، موسسات دولتی و سایر دستگاه های اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت، مکلّفند صورت های مالی خود را بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور (تدوین شده توسط سازمان حسابرسی) در چهارچوب دستورالعمل های وزارت امور اقتصادی و دارایی (بر مبنای حسابداری تعهدی) تهیه نمایند.» نظر به این که بر مبنای حکم مقرر در ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره بند ۱ ماده ۲۶ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲، حکم مقرر در بند قانونی فوق مبنی بر تکلیف دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری ها به تهیه صورت های مالی خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور، به منابع غیربودجه ای شهرداری ها نیز تسری داده شده، لذا حکم مقرر در ماده ۲ آیین‌نامه مذکور خلاف قانون و خارج از اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری