رای شماره ۱۲۸۴ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۹۴/۲۷۰

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع: عدم ابطال مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶-۲۴/۷/۱۳۹۰ شورای عالی اداری

تاریخ رای: سه شنبه ۴ اسفند ۱۳۹۴

شماره دادنامه: ۱۲۸۴

گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۲۴۴۶۳۳-۱۳۹۳/۱۲/۲۳، ابطال مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶- ۱۳۹۰/۰۷/۲۴ شورای عالی اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری رئیس محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم: احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان زنجان و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت مصوبه شورای عالی اداری که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، ارسال می‌گردد به حکایت گزارش مزبور: شورای عالی اداری به موجب مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶-۱۳۹۰/۰۷/۲۴ مقرر نموده است: «.... ۱- موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران از مجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت منتزع و با کلیه وظایف، اختیارات، مسئولیتهای قانونی، اموال، داراییها، تعهدات، اعتبارات، امکانات، تجهیزات و نیروی انسانی به صورت یک موسسه مستقل زیر نظر ریاست جمهوری اداره می‌شود. ۲- نام موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی ایران به « سازمان ملی استاندارد ایران» تغییر می یابد. ۳- رئیس سازمان به پیشنهاد شورای عالی استاندارد و با حکم رئیس جمهور منصوب می‌شود. ۴- کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان ملی استاندارد ایران، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به مسئولیت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تشکیل می‌شود تا برای تعیین تکلیف و نحوه انتقال اعتبارات، تجهیزات، نیروی انسانی، اموال، داراییها و تعهدات سازمان ملی استاندارد ایران به ریاست جمهوری طی مدت ۱ ماه اقدام کند. تبصره - این کمیته موظف است طی مدت ۲ ماه تمامی امور مربوط به استاندارد در سایر دستگاههای اجرایی کشور را شناسایی و در سازمان ملی استاندارد ایران تجمیع نماید. ۵- سازمان ملی استاندارد ایران موظف است طی مدت ۳ ماه، نسبت به تهیه نمودار و تشکیلات تفصیلی سازمان اقدام و برای تصویب به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور ارائه نماید. ۶- رئیس سازمان ملی استاندارد ایران، مسئول حسن اجرای این مصوبه بوده و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، گزارش نحوه اجرای آن را توسط دبیرخانه شورای عالی اداری به شورا ارائه نماید.» ماده (۲) قانون اصلاح قوانین و مقررات موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران اشعار می دارد: « موسسه دارای شخصیت حقوقی مستقل کشوری بوده و به صورت غیر انتفاعی اداره می‌شود.» ماده (۲۱) قانون مذکور بیان می دارد: « رئیس موسسه به پیشنهاد وزیر صنایع و تصویب شورای عالی استاندارد و حکم رئیس جمهور برای مدت ۳ سال انتخاب می‌شود. انتخاب رئیس موسسه برای دوره های بعد بلامانع می‌باشد.» ماده (۲۸) قانون اخیرالذکر ابراز می دارد: « رئیس موسسه حکم معاون وزیر صنایع را خواهد داشت و از نظر حقوقی و استخدامی تابع مقررات مربوط خواهد بود.» بنا به مراتب اقدام به انتزاع موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران (که دارای شخصیت حقوقی مستقل کشوری بوده و به صورت غیر انتفاعی اداره می‌شود) از وزارت صنعت، معدن و تجارت و لحاظ نمودن آن به عنوان موسسه مستقل زیر نظر ریاست جمهوری به موجب مصوبه مذکور مغایر با قانون اصلاح قوانین و مقررات موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی ایران و خارج از حدود و اختیارات واضع تشخیص می‌گردد. خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. " متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶-۱۳۹۰/۰۷/۲۴ معاونت توسعه و سرمایه انسانی رئیس جمهور شماره: ۳۵۸۳۸/۲۰۶ تاریخ: ۱۳۹۰/۰۷/۲۴ مصوبه شورای عالی اداری در خصوص یکپارچه نمودن نظام استاندارد ملی کشور در بخشهای صنعت، کشاورزی و خدمات وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی شورای عالی اداری در یکصد و پنجاه و دومین جلسه مورخ ۱۳۹۰/۰۶/۲۹ بنا به پیشنهاد معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، به منظور یکپارچه نمودن نظام استاندارد ملی کشور در بخشهای صنعت، کشاورزی و خدمات و اجرای کامل قوانین و مقررات مربوط به استانداردسازی، ارزیابی، انطباق، نظام تایید صلاحیت و اندازه شناسی در کشور تصویب نمود: ۱- موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران از مجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت منتزع و با کلیه وظایف، اختیارات، مسئولیتهای قانونی، اموال، داراییها، تعهدات، اعتبارات، امکانات، تجهیزات و نیروی انسانی به صورت یک موسسه مستقل زیر نظر ریاست جمهوری اداره می‌شود. ۲- نام موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی ایران به « سازمان ملی استاندارد ایران» تغییر می یابد. ۳- رئیس سازمان به پیشنهاد شورای عالی استاندارد و با حکم رئیس جمهور منصوب می‌شود. ۴- کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت صنعت، معدن وتجارت، سازمان ملی استاندارد ایران، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به مسئولیت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تشکیل می‌شود تا برای تعیین تکلیف و نحوه انتقال اعتبارات، تجهیزات، نیروی انسانی، اموال، داراییها وتعهدات سازمان ملی استاندارد ایران به ریاست جمهوری طی مدت ۱ ماه اقدام کند. تبصره - این کمیته موظف است طی مدت ۲ ماه تمامی امور مربوط به استاندارد در سایر دستگاههای اجرایی کشور را شناسایی و در سازمان ملی استاندارد ایران تجمیع نماید. ۵- سازمان ملی استاندارد ایران موظف است طی مدت ۳ ماه، نسبت به تهیه نمودار و تشکیلات تفصیلی سازمان اقدام و برای تصویب به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور ارائه نماید. ۶- رئیس سازمان ملی استاندارد ایران، مسئول حسن اجرای این مصوبه بوده و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، گزارش نحوه اجرای آن را توسط دبیرخانه شورای عالی اداری به شورا ارائه نماید." رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به موجب لایحه شماره ۶۴۱۷۲-۱۳۹۴/۰۴/۲۲، نامه شماره ۶۱۸۳۱-۱۳۹۴/۰۴/۲۰ رئیس امور مدیریت عملکرد بهره وری سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را فرستاده است که متن آن به قرار زیر است: " در ارتباط با دادخواست هیات عمومی دیوان عدالت اداری با کلاسه پرونده شماره ۹۴/۲۷۰-۱۳۹۴/۰۳/۱۰ در خصوص موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی موضوع مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶-۱۳۹۰/۰۷/۲۴ شورای عالی اداری اعلام می دارد: ۱- بر اساس بند ۱ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، شورای عالی اداری وظیفه اصلاح ساختار دستگاههای اجرایی را بر عهده دارد. همچنین بر اساس بند ۲ ماده مذکور، تجدید نظر در ساختار داخلی دستگاههای اجرایی به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری بر عهده شورا قرار گرفته است. با توجه به وظایف و اختیارات فوق الاشاره، شورای عالی اداری در سالهای اخیر طرحهایی را در زمینه اصلاح ساختار دستگاهها به تصویب رسانیده که برخی از آنها عبارتند از: انتزاع دانشکده صنعت آب و برق از وزارت نیرو، انتزاع مرکز آموزش عالی میراث فرهنگی از سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، انتقال مرکز بین المللی گفتگوی تمدنها به نهاد ریاست جمهوری، انتزاع موسسه مطالعات و پژوهش فناوری از وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و انتقال آن به نهاد ریاست جمهوری و...، که این مصوبات، مورد شایبه و ایراد مراجع قانونی قرار نگرفت. طرح انتزاع موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی ایران از وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز مستند مبانی قانونی فوق، در راستای اختیارات قانونی این شورا و قبل از تصویب قانون اصلاح ماده ۵۳ قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۱/۱۰/۰۶)، به تصویب شورای عالی اداری رسیده است. ۲- بر اساس ماده ۲ قانون تشکیل موسسه استاندارد، این موسسه از شخصیت حقوقی مستقل برخوردار می‌باشد. مصوبه شورای عالی اداری نیز بر حفظ شخصیت حقوقی مستقل آن صحه گذاشته و ماده ۱ مصوبه شورا مقرر می دارد: « موسسه استاندارد وتحقیقات صنعتی ایران از مجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت منتزع و با کلیه وظایف، اختیارات، مسئولیتهای قانونی، اموال، داراییها، تعهدات، اعتبارات، امکانات، تجهیزات، و نیروی انسانی به صورت یک موسسه مستقل زیر نظر ریاست جمهوری اداره می‌شود». ۳- از آن جایی که بر اساس ماده ۲ قانون تشکیل موسسه استاندارد، این موسسه به صورت غیر انتفاعی اداره می‌شود، لذا شورای عالی اداری، در خصوص نحوه اداره آن، تعیین تکلیف نکرده و صرفاً در چارچوب اختیارات قانونی، این موسسه را از وزارت صنعت، معدن و تجارت منتزع تا تحت نظر ریاست جمهوری اداره شود. این انتزاع اولاً: نافی استقلال موسسه نبوده و ثانیاً: مغایر با اداره آن به صورت غیر انتفاعی نمی‌باشد. ۴- بر اساس ماده ۲۷ قانون تشکیل موسسه استاندارد، این موسسه تابع قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت است. لذا تمامی احکام این قانون و قانون مدیریت خدمات کشوری بر این موسسه جاری و ساری است. همچنین مفاد ماده ۲۸ قانون مذکور مبنی بر انتصاب رئیس موسسه با حکم رئیس جمهور، نشانگر جایگاه موسسه و ارتباط تنگاتنگ آن با وظایف و مسئولیتهای رئیس جمهور، به عنوان رئیس شورای عالی استاندارد است. ۵- موسسه استاندارد بر اساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی (مورخ ۱۳۷۱/۱۱/۲۵ و ۱۳۷۶/۰۳/۱۳) تشکیل شده است. در حالی که اختیارات شورای عالی اداری، مبنی بر ایجاد تغییر در ساختار سازمانی دستگاهها، مندرج در ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، در تاریخ ۱۳۸۶/۰۷/۰۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و قانونگذار این اختیار را، به تاریخ موخر بر قانون تشکیل موسسه استاندارد، به شورای عالی اداری داده است. ۶- اصلاح ساختار سازمانی موسسه استاندارد، بر اساس اختیارات و ماموریتهای شورای عالی اداری، مندرج در مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و ارتباطی با وظایف تعیین شده برای رئیس جمهور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ندارد. ضمن این که رئیس جمهور به عنوان بالاترین مقام اجرایی کشور، وظیفه نظارت و هدایت تمامی دستگاههای اجرایی را بر عهده داشته و انجام این وظایف، علی القاعده نیاز به ذکر مصادیق خاص در قانون اساسی را ندارد. ۷- از آن جایی که بر اساس قانون تشکیل موسسه استاندارد، این موسسه تابع وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده، لذا بنا به رویه معمول، رئیس این موسسه زیر نظر وزیر صنعت، معدن و تجارت قرار داشته و فرآیند انتخاب آن نیز بر اساس پیشنهاد وزیر صنعت، تصویب شورای عالی استاندارد و حکم رئیس جمهور بوده است. بدیهی است با انجام تغییرات ساختاری موسسه توسط شورای عالی اداری در چارچوب اختیارات شورا و به اقتضای شرایط جدید، جایگاه ریاست موسسه نیز تغییر خواهد یافت. این امر ضمن این که غیر قانونی نیست، ضروری و از منطق ساختاری برخوردار است. شایان ذکر است بر اساس مصوبه شماره ۲۸۷۹۶/ت۵۱۴۲۶ک-۱۳۹۴/۰۳/۰۹ هیات وزیران، رئیس سازمان ملی استاندارد، همتراز مقامات بند «د» ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین شده است. با توجه به موارد پیش گفته و شرح وظایف و اختیارات شورای عالی اداری در بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، خواهشمند است دستور فرمایید در خصوص تهیه و ارسال پاسخ نهایی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام مقتضی معمول و از نتیجه، این امور را آگاه نمایند." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند ۱ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه های اجرایی به استثناء دستگاه هایی که احکام آنها در قانون اساسی آمده و یا به امر امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری (حفظه الله) تاسیس شده از جمله وظایف و اختیارات شورای عالی اداری احصاء شده است. نظر به حکم مذکور، مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶-۱۳۹۰/۰۷/۲۴ شورای عالی اداری در انتزاع موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی از وزارت صنعت و معدن و تجارت و اداره آن به عنوان سازمان ملی استاندارد ایران تحت نظر ریاست جمهوری در راستای حکم مذکور مقنن تشخیص می‌شود و چون مصوبه یاد شده پیش از حاکمیت قانون اصلاح ماده ۵۳ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۱/۱۰/۰۶ تصویب و ابلاغ شده، مشمول ممنوعیت حکم موخر مذکور در ماده ۵۳ قانون یاد شده نبوده است. بنا بر جهات فوق الذکر مصوبه شماره ۳۵۸۳۸/۲۰۶- ۱۳۹۰/۰۷/۲۴ شورای عالی اداری با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری