رای شماره ۱۲۹۲ مورخ ۱۴۰۱/۰۷/۱۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۲

تاریخ دادنامه: ۱۹؍۷؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۱۴۴۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به شماره ۲۳۶۴۰ مورخ ۲۵؍۳؍۱۴۰۰ رئیس هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطالکلدستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به شماره ۲۳۶۴۰مورخ ۲۵؍۳؍۱۴۰۰ رئیس هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" صرفنظر از تایید یا رد فحوی دستورالعمل معترض عنه در این فراز از شکایت، وظایف هیات نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی، در قانون تشکیلات؛ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران تصریح شده است و در این وظایف و تکالیف اثری از وضع دستورالعمل، اختیار تفسیر قانون و... دیده نمی شود. لذا اقدام به وضع دستورالعمل بند سوم ماده ۲۹ قانون انتخابات شوراها، طی ابلاغیه معترض عنه خارج از حدود اختیارات و تکالیف هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی، می‌باشد. به استناد ماده ۷۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، نحوه فعالیت های تبلیغاتی انتخابات، مدت زمان تبلیغات، محدودیت ها و ممنوعیت ها و سایر شرایط و مقررات مربوط را آیین‌نامه اجرایی این قانون تعیین خواهد نمود. همچنین ماده ۱۰۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، وزارت کشور را مسئول اجرای این قانون دانسته که موظف است ظرف دو ماه آیین‌نامه های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیات وزیران موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین‌نامه های مذکور را تصویب نماید. از آنجاییکه در آیین‌نامه های اصداری این قانون، در موضوع بند ۳ ماده ۲۹، اکتفا به منطوق ماده به ویژه تبصره آن شده است، فلذا هیات مرکزی نظارت بر انتخابات و نیز دبیر ستاد انتخابات سمتی در وضع آن ندارند، کما اینکه به لحاظ شکلی با توجه به ماده ۷۹ آیین‌نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهرک مصوب ۱۳۷۷ هیات وزیران و نیز ماده ۸۶ آیین‌نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی روستا و بخش مصوب ۱۳۸۱ هیات وزیران دستورالعمل اجرایی این آیین‌نامه ها با تصویب وزیر کشور لازم الاجرا است. در نتیجه طرفین شکایت هیچ سمتی در وضع و ابلاغ دستورالعمل مذکور نداشته اند.

اولاً مقنن از وضع بند ۳ ماده ۲۹ قانون، به دنبال احراز دقیق مکان سکونت برای انتخاب کنندگان در انتخابات به استثناء شهرهای بالای یکصد هزارنفر جمعیت بوده است فلذا وضع مقرره نباید به احراز دو یا چندگانگی امکان رای در حوزه های مختلف انتخابیه منجر شود. در بند ۳ ماده ۲۹ شرط سکونت یک ساله مطمح نظر قرار داده شده است، اما طرفین شکایت آن را به غیر از بند ۳ مورد تصریح قرار نداده و یا اینکه در ابتدای امر بر آن تاکید ننموده اند. به عبارتی ضرورتی بر سکونت یک ساله برای احراز امکان رای دادن در حوزه انتخابیه موضوع بند ۳ ماده ۲۹ قانون، قائل نشده اند که این خود نقض تصریح سکونت حداقل یک سال در محل اخذ رای، در موضوع تصویب نامه معترض عنه می‌باشد.

نظر به اینکه بر اساس بند ۳ بخش (ب) ماده ۶۹ آیین‌نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی روستا و بخش مصوب ۱۳۸۱ و بند ۳ بخش (ب) ماده ۶۷ آیین‌نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهر مصوب ۱۳۷۷ مرجع تشخیص سکونت، اعضای شعبه ثبت نام تصریح عنوان شده اند، فلذا تشخیص سکونت از طریق داشتن اموال غیر منقول از قبیل مسکن، زمین کشاورزی، باغ و... نمی‌تواند تامین کننده بند ۳ ماده ۲۹ و تصریح تبصره این ماده قلمداد شود و به عبارتی متجاوز از این نصوص است چرا که محرز است که افراد غیر مسکون می‌توانند در کلیه نقاط کشور دارای املاک مذکور در بند ۵ دستورالعمل مورد شکایت باشند. همچنین در بند ۴ دستورالعمل معترض عنه، پدر و مادر تحت تکفل مشروط به اینکه حداقل از یک سال قبل از انتخابات ساکن حوزه انتخابیه باشند، امکان رای دهی متکفل در حوزه انتخابیه پدر و مادر تحت تکفل، را ممکن دانسته، هر چند که این افراد در مکان دیگری سکونت داشته باشند. وضع این مقرره نیز متجاوز از تبصره ذیل ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران است. چرا که مقنن در این بند اولویت را برای تشخیص حوزه رای دهی، با سکونت زن و فرزندان متکفل دانسته و حتی عبارت «یا» مورد استفاده در بند ۳ دستورالعمل معترض عنه اضافه از نص مشابه در تبصره ذیل ماده ۲۹ است."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" دستورالعمل اجرایی بند «سوم» ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها

اشخاص ذیل در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت و همچنین در روستاها حق رای دارند.

۱- اشخاصی که در حوزه انتخابیه دارای اقامتگاه دائم هستند.

۲- اشخاصی که در اکثر روزهای هفته (حداقل ۴ روز) ساکن حوزه انتخابیه هستند.

۳- اشخاصی که زن و یا فرزند آنها ساکن حوزه انتخابیه باشند به شرطی که حداقل یک سال قبل از انتخابات ساکن حوزه انتخابیه باشند.

۴- اشخاصی که پدر و یا مادر آن ها (افراد تحت تکفل) ساکن حوزه انتخابیه باشند با شرط مقرر در بند سوم.

۵- اشخاصی که در حوزه انتخابیه دارای اموال غیر منقول از قبیل مسکن، زمین کشاورزی، باغ و... هستند. - رئیس هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره ۸۷۵۸۰-۱۰؍۶؍۱۴۰۰، ضمن ارسال لایحه شماره ۸۶۶۰۶- ۹؍۶؍۱۴۰۰ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا، این گونه توضیح داده است که:

"لازم به ذکر است دستورالعمل مورد اشاره از طرف هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی نامه شماره ۲۳۶۴۰-۲۵؍۳؍۱۴۰۰ واصل شده است و وزارت کشور در راستای اجرای وظیفه قانونی خود موضوع بند ۱۷ سیاست های کلی انتخابات مصوب ۲۴؍۷؍۱۳۹۵ مقام معظم رهبری که مقرر می دارد: «در اجرای انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان رهبری و شوراهای اسلامی شهر و روستا توسط وزارت کشور زیر نظر هیات های اجرایی مرکزی انتخابات به ریاست وزیر، که ترکیب این هیات وظایف آن و همچنین ترکیب و وظایف هیات های اجرایی استانی و شهرستانی را قانون مشخص می کند.» دستورالعمل واصله را طی نامه شماره ۴۸۵۰۸ مورخ ۲۶؍۳؍۱۴۰۰ ابلاغ نموده است. با عنایت به اینکه دستورالعمل مورد نظر در انتخابات اخیر مورد استفاده قرار گرفته و انتخابات مورد بحث بر اساس آن برگزار شده است، لذا رسیدگی به ابطال دستورالعمل مذکور منتفی شده و فاقد موضوعیت می‌باشد.

با توجه به مفاد ماده ۵۶ قانون شوراها که کیفیت نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور را طبق مواد ۷۳ و ۷۴ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب ۲۹؍۴؍۱۳۶۵ مقرر نموده است و این مهم به عهده ترکیبی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در دو سطح استان و مرکزی می‌باشد و همچنین نظر به اینکه در هیچ یک از قوانین و مقررات موضوعه در خصوص سکونت تعریفی وجود ندارد و همواره این موضوع مورد ابهام و سوال بوده است و نمایندگان فوق الذکر خود در مقام وضع و تفسیر قوانین می‌باشند، هیات مرکزی نظارت به عنوان بالاترین مرجع نظارتی ذیربط در اجرای وظیفه نظارتی خود و به منظور رفع ابهامات و شبهات حقوقی موجود در این زمینه نسبت به تهیه دستورالعمل موصوف اقدام نموده است. لذا، با عنایت به مطالب معنونه، اقدام وزارت کشور در ابلاغ دستورالعمل مبحوث عنه کاملاً قانونی و بر مبنای وظایف اجرایی مقرر بوده تا جایی که عدم انجام آن می توانست عواقب و تبعاتی را به همراه داشته باشد. ضمناً هیات مرکزی نظارت و ستاد انتخابات صرفاً در زمان انتخابات تشکیل و منحصر به زمان خاصی است و بعد از تایید صحت انتخابات از سوی مراجع مربوط دیگر وجود خارجی ندارد و وقتی مرجعی وجود نداشته باشد مبنای شکایت اساساً از حیز انتفاع خارج است لذا با توجه به مراتب فوق، درخواست رد دعوای شاکی مورد تقاضاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۹؍۷؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

برمبنای بند ۳ ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، «سکونت حداقل یک سال در محل اخذ رای به استثنای شهرهای بالای یکصد ‌هزار نفر جمعیت»، به عنوان یکی از شرایط انتخاب‌کنندگان در انتخابات شوراهای اسلامی اعلام شده و براساس ماده ۱۰۶ همین قانون: «وزارت ‌کشور مسئول اجرای این قانون است و موظّف است ظرف دو ماه آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیات وزیران موظّف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین‌نامه‌های مذکور را تصویب نماید.» نظر به اینکه برمبنای حکم مقرر در ماده اخیرالذکر، وزارت کشور و هیات وزیران مراجع تهیه و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز برای اجرای قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی هستند، بنابراین دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها که براساس نامه شماره ۲۳۶۴۰-۲۵؍۳؍۱۴۰۰ رئیس هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور ابلاغ شده و متضمن تعیین شرایطی برای شرکت در انتخابات شوراهای اسلامی در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت و همچنین روستاها است، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری