رای شماره ۱۳۱۰ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۹۲/۵۵۹

شاکی: آقای محمود رضا استقلال به وکالت از آقایان عباس طالبی اردکانی و افضل صدر اردکانی

موضوع: ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴۰۳۰/ش الف س-۱۴/۱۱/۱۳۸۶ و تبصره های ۶ و ۸ آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶-۸/۱۱/۱۳۸۷ از تاریخ تصویب

تاریخ رای: سه شنبه ۱۸ اسفند ۱۳۹۴

شماره دادنامه: ۱۳۱۰

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴۰۳۰/ش الف س-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ و تبصره های ۶ و ۸ آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " ریاست ارجمند دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام به تجویز ماده ۳۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰ در این مبنا که موکلان شکات متعدد هستند اما منشاء و موضوع شکایت آنان واحد است و به شرح زیر ابطال مصوبه ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز را از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد. موکلان که مادر و فرزند هستند و خود به وکالت از شرکت مخابرات استان فارس طی اسناد ۲۲۷۸۳۹-۱۳۹۱/۰۷/۲۳ و ۲۲۷۸۴۱-۱۳۹۱/۰۷/۲۳ دفترخانه ۴۷ شیراز، صاحب کلیه حقوق پلاکهای ۱۱/۱۰۶۰ و ۱۶/۱۰۶۰ بخش ۴ شیراز به صورت دو قطعه باغ بودند، به سال ۱۳۹۱ به شهرداری شیراز مراجعه و تقاضای تغییر کاربری پلاکهای موصوف را از باغی به مسکونی می نمایند. شهرداری شیراز نیز با تمسک به مصوبه ۴۰۳۰- ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶- ۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز از بابت مجوز تغییر کاربری از باغی به مسکونی، از هر یک از موکلان به عنوان عوارض تغییر کاربری و تفکیک باغات، به طور جداگانه مبلغ ۴۰۰/۱۱۰/۵۵۹/۲ ریال برابر با دویست و پنجاه و پنج میلیون و نهصد و یازده هزار و چهل تومان و در مجموعه ۸۰۰/۲۲۰/۱۱۸/۵ ریال (پانصد و یازده میلیون و هشتصد و بیست و دو هزار و هشتاد تومان)، به ظاهر با توافق نامه و به واقع به اجبار اخذ می‌نماید. با عنایت بر این که بندهای پ و ت ماد ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰، موارد و جهات اعلام مغایرت مصوبات موضوع دادخواست با قانون و مواد قانونی را تکلیف نموده، این موارد را ذیلاً به استحضار می رساند: ۱- مصوبه اصلاحی ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز که بر اساس مصوبه اولیه ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ آن شورا تصویب گردیده، فارغ از استنادات مصوبه اولیه نیست و بنابراین مصوبه اصلاحی در طول مصوبه اول قرار دارد. مصوبه اولیه ۴۰۳۰- ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز با استناد بر تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض تصویب شده بود. هر چند که تبصره مذکور، اختیار شورای اسلامی شهر شیراز در تعیین عوارض محل جدید و یا افزایش در نرخ هر یک از عوارض محلی را تصریح نموده و این که می‌بایست تا ۱۵ بهمن هر سال برای اجرا در سال بعد به تصویب برسد لیکن نباید تغییر کاربری اراضی باغی به مسکونی را در اساس، خدمت تلقی کرد تا به موجب آن شورای اسلامی شهر شیراز بتواند اخذ مبلغی را از متقاضی تغییر کاربری (موکلان) برای شهرداری تجویز نماید. مضافاً این که اجرای این مصوبه خصوصاً مصوبه اصلاحی ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ در سال ۱۳۹۱ توسط شهرداری شیراز غیر قانونی است. زیرا با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده و به طور خاص ماده ۵۲ این قانون، حکومت تبصره ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض به پایان رسیده بود. به بیان دیگر قانون مالیات بر ارزش افزوده که از اول تیر ماه ۱۳۸۷ لازم الاجر شد، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و از جمله تبصره ۱ ماده ۵ این قانون را لغو نموده بود. بنابراین شهرداری شیراز قانوناً با استناد بر مصوبه تقاضا شده به ابطال، حق دریافت هیچ مبلغی را از موکلان از بابت تغییر کاربری در سال ۱۳۹۱ نداشت. ۲- استناد تبصره ۲ مصوبه اول شورای اسلامی شهر شیراز (مصوبه ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴) که ضمن ارائه تعریف باغ هر گونه ساخت و ساز را مطابق با مفاد دستورالعمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری مصوب وزارت مسکن و شهرسازی دانسته، مفاد دستورالعمل مذکور غیر قانونی است زیرا این دستورالعمل با دادنامه ۴۸ هیات محترم دیوان عدالت اداری به تاریخ ۱۳۷۸/۰۲/۲۵ سابقاً ابطال شده بود. این دادنامه، دستورالعمل مذکور را به این جهت باطل نمود که در قبال تغییر کاربری به مسکونی، اخذ قسمتی از اصل را به صورت رایگان در قبال استفاده از بقیه آن تجویز می نمود. بنابراین با وجودی که دریافت اصل زمین در قبال تغییر کاربری ممنوع گردیده چگونه است که شورای اسلامی شهر شیراز اساس مصوبات موضوع دادخواست، مجوز دریافت وجه نقد را تصویب نموده است. ۳- مصوبات موضوع دادخواست خارج از محدوده وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی آن است. شایسته ذکر می داند که آرای متعددی از جانب هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده که نادرستی و غیر قانونی بودن واگذاری قسمتی از اصل اراضی متقاضیان تغییر کاربری را مورد حکم قرار داده است. در این بین می توان به دادنامه ۱۸۶- ۱۸۷- ۱۳۸۸/۰۲/۲۷، دادنامه ۳۹۳- ۱۳۸۹/۰۹/۲۹، دادنامه ۵۶۳-۱۳۹۰/۱۲/۰۸ و دادنامه ۵۱۷- ۱۳۹۱/۰۷/۲۴ اشاره کرد. لیکن به طور مستقیم دادنامه شماره ۴- ۱۳۹۱/۰۱/۱۴ هیات محترم دیوان عدالت اداری با استناد بر ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰، اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی را منوط به تجویز قانونگذار نموده و در این راستا اخذ عوارض تغییر کاربری اراضی مردم را در قبال وجه، مغایر حکم قانونگذار اعلام و بر ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر شاهرود حکم داده است. همچنین دادنامه ۷۱۷- ۱۳۹۱/۱۰/۱۱ آن هیات محترم نیز وظایف مندرج در ماده ۷۱ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخابات شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی را مثبت اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی برای وضع قاعده برای تغییرکاربری اراضی و اخذ قسمتی از اراضی در قبال تغییر کاربری ندانسته است. حال آن که مصوبه موضوع دادخواست دقیقاً به وضع قاعده برای دریافت وجه از متقاضیان تغییر کاربری پرداخته است در نتیجه مصوبه ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ این شورا غیر قانونی است. زیرا دریافت وجه نقد با دریافت اصل زمین هیچ تفاوتی ندارد. از هیات محترم دیوان عدالت اداری به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰، صدور حکم بر ابطال مصوبه ۴۰۳۰- ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶- ۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز را به دلیل تضییع حقوق موکلان از تاریخ تصویب تقاضا دارد." در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، پاسخ داده است که: " ریاست ارجمند هیات عمومی دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام، در پاسخ به اخطاریه رفع نقص آن هیات مجرب در پرونده کلاسه ۹۲/۵۵۹ و شماره رایانه ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۵۵۰۵۵ در موعد قانونی، موارد رفع نقص در خصوص اعلام توجه شکواییه موکلان به مصوبه ۴۰۳۰- ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز به شرح زیر تقدیم می‌گردد: الف- در خصوص مصوبه ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز، شکایت متوجه موارد زیر است: ۱- ماده واحده این مصوبه از این حیث که وصول عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصردشت شیراز را طبق فرمول [(۸+۱۵)×s×p] تعیین نموده و به شهرداری شیراز با وضع قاعده، مجوز دریافت وجه نقد را داده است. (p آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین در اجرای ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم) و (n تعداد قطعات تفکیکی حاصل از تفکیک باغات) و (s مساحت خالص قطعات تفکیکی) و ۱۵ ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک تعیین شده است. ۲- تبصره ۶ ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که مجوز دریافت ۵/۱ برابر فرمول فوق را نسبت به آن دسته از باغات که بدون موافقت شهرداری شیراز تفکیک گردیده اند با این شرط که شرایط ماده ۱۴ دستورالعمل اجرایی وزیر مسکن و شهرسازی را دارا باشند، داده است. ۳- تبصره ۸ ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که اگر تفکیک باغات بدون رعایت شرایط دستورالعمل ماده ۱۴ وزیر مسکن و شهرسازی صورت گرفته باشد، مجوز دریافت عوارض تفکیک باغات به ماخذ ۳ برابر فرمول فوق را به شهرداری شیراز داده است. ب- در خصوص مصوبه اصلاحی ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ شورای اسلامی شهر شیراز که فرمول مصوبه اولیه را به گونه ای تعیین و اصلاح نموده که شهرداری شیراز وصول عوارض مذکور را در مبالغی بیش از گذشته اخذ نماید، شکایت متوجه تمام این مصوبه اصلاحی می‌باشد." متن مصوبه شماره ۴۰۳۰/ش الف س- ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ به قرار زیر است: " برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی شهردار محترم شیراز سلام علیکم: احتراماً، نامه شماره ۱/۲۰۶۲۵-۱۳۸۶/۰۹/۲۶ شهرداری مثبوت به شماره ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۰۹/۲۸ شورا در خصوص بررسی لایحه نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری بهمنظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تامین بخشی از هزینه های تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیونهای تلفیق و هماهنگی دستگاهها و برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ ۱۳۸۶/۱۱/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و ضمن اصلاحب رخی تباصر آن، لایحه مذکور با یک ماده واحده، ۹ تبصره و توضیحات به تصویب رسید. ضمناً یک نسخه از لایحه تصویبی ممهور بهمهر شورا به پیوست ارسال می‌گردد. - رئیس شورای اسلامی شهر شیراز لایحه عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصر دشت موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری ماده واحده: به استناد تبصره ۱ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی... موسوم به قانون تجمیع عوارض به منظور تامین بخشی از هزینه تملک باغات غیر قابل تفکیک محدوده خدماتی (به استثناء باغات حوزه استحفاظی قصر دشت) و نیز حفظ و حراست و گسترش فضای سبز و گذر از مالکیت خصوصی به مالکیت عمومی و جلوگیری از تفکیکهای غیر قانونی به شهرداری شیراز اجازه داده می‌شود طبق فرمول [(n+۱۵)s×p×] و بر اساس تباصر ذیل نسبت به وصول عوارض تفکیک باغات اقدام نماید. تبصره ۱: حداقل مساحت قطعه باغ تفکیکی ۲۰۰۰ مترمربع می‌باشد. تبصره۲: منظور از باغ، باغات دارای سند ششدانگ و قابل تفکیک بر اساس دستورالعمل اجرایی موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری می‌باشد و ضمناً هر گونه ساخت و ساز بر اساس مفاد دستورالعمل وزیر محترم مسکن و شهرسازی (به صورت دستورالعمل پیوست ممهور به مهر شورا) خواهد بود. تبصره ۳: قبل از هر اقدامی تهیه شناسنامه اشجار تحت نظر سازمان فضای سبز شهرداری الزامی است. تبصره ۴: رعایت اصول شهرسازی و رعایت هم جواری در هنگام تفکیک باغات الزامی است. تبصره ۵: طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک این گونه باغات ایجاد می‌شود متعلق به شهرداری بوده و شهرداری در قبال آن به هیج عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد. تبصره ۶: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیک گردیده اند در صورتی که شرایط ماده ۱۴ و دستورالعمل مربوطه را دارا باشند عوارض تفکیک ۵/۱ برابر فرمول فوق محاسبه خواهد شد. تبصره ۷: باغات با سند ششدانگ که قبل از تصویب این مصوبه در آنها بر اساس پروانه ساختمانی شهرداری احداث بنا گردیده و دارای پایان کار می‌باشند و یا با تایید شهرداری تفکیک گردیده اند در صورت عدم تقاضای تفکیک مجدد مشمول این دستورالعمل نمی گردند. تبصره ۸: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیکی گردیده در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده ۱۴ را از نظر تفکیک و ساخت و ساز انجام نداده باشد ۳ برابر فرمول ماده واحده محاسبه خواهد شد. تبصره ۹: در صورت احداث بنا حداقل ۸۰% فضای باز باید صرف احداث فضای سبز توام با غرس اشجار مناسب به ازای ۱۵-۱۰ مترمربع یک درخت گردیده و این موضوع باید در پروانه ساختمانی درج و در گواهی پایان کار و هر گونه نقل و انتقال بعدی کنترل شود. توضیحات: P: عبارت است از آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین که ملاک عمل اداره امور اقتصادی و دارایی شهر شیراز می‌باشد و در اجرای ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم تعیین و ابلاغ می‌گردد. N: تعداد قطعات تفکیکی S: مساحت خالص قطعات تفکیکی ۱۵: ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک متن مصوبه شماره ۸۵۹۶/ش الف س-۱۳۸۷/۱۱/۰۸ به قرار زیر است: برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی شهردار محترم شیراز سلام علیکم: احتراماً نامه شماره ۱/۱۲۰۰۱ -۱۳۸۷/۱۰/۰۲ شهرداری مثبوت به شماره ۸۵۹۶-۱۳۸۷/۱۰/۰۴ شورا در خصوص لایحه اصلاح مصوبه شماره ۴۰۳۰-۱۳۸۶/۱۱/۱۴ شورای پیرامون نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تامین بخشی از هزینه های تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ ۱۳۸۷/۱۱/۰۶ شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و به شرح زیر اصلاح گردید: الف) فرمول اصلاحی ماده واحده وصول عوارض تفکیک باغات عبارت است: ۲۵%×p ۱۰۰×s ب) تبصره های ۶ و ۸ مصوبه فوق الذکر به شرح ذیل اصلاح گردید: تبصره ۶ اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که شرایط ماده ۱۴ دستورالعمل مربوط را دارا باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می‌گردد: ۲×p×۳۰×۶۶/۱× سطح اشغال تبصره ۸ اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده ۱۴ را از نظر تفکیک انجام نداده باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می‌گردد: تبصره ۱۰ الحاقی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که زیربنای بدون مجوز و یا خلاف مفاد پروانه احداث شده باشد به شرح ذیل محاسبه می‌گردد: تبصره ۱۱ الحاقی: کلیه تفکیکهای انجام شده بعد از لازم الاجرا شدن مصوبه شماره ۴۰۳۰/ش الف س - ۱۳۸۶/۱۱/۱۶ طبق بند الف فرمول اصلاحی قابل محاسبه و وصول می‌باشد.- رئیس شورای اسلامی شهر شیراز " علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۴/۱۲/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و ماده ۱۵۴ اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها با رعایت طرح های جامع، تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تایید و تصویب شهرداری محل، به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهار نظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راساً اقدام می‌نماید. نظر به این که حکم مقرر در بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها است، مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز در قسمت های مورد اعتراض شاکی خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و مغایر هدف و احکام مقنن در خصوص مورد است، بنابراین به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری