رای شماره ۱۳۴۱ مورخ ۱۳۹۳/۰۸/۲۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۳۴۱

تاریخ رای: دوشنبه ۲۶ آبان ۱۳۹۳

کلاسه پرونده: ۹۱/۷۹۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ابوالحسن سعادت

موضوع: عدم ابطال بخشنامه شماره ۴۸۴۹۹۲/۴۲-۲۸/۹/۱۳۸۹ مرکز امور اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت

گردش کار: آقای ابوالحسن سعادت به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ۴۸۴۹۹۲/۴۲-۱۳۸۹/۰۹/۲۸ مرکز امور اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " اینجانب ابوالحسن سعادت رئیس مجمع امور صنفی شهرستان داراب حدود ۱۴ سال کارمند مجمع وتواماً از سال ۱۳۸۴ تاکنون عضو هیات مدیره اتحادیه، دو دوره عضو هیات رئیسه مجمع و تا چندی قبل (۱۳۹۱/۰۲/۱۸) کارمند مجمع نیز بودم که به موجب بخشنامه شماره ۴۸۴۹۹۲/۴۲- ۱۳۸۹/۰۹/۲۸ مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت و در پی آن مصوبه کمیسیون نظارت (بند ۵) مورخ ۱۳۹۱/۰۱/۲۲ شهرستان شیراز (استان فارس) و مصوبه کمیسیون نظارت (بند۱) مورخ ۱۳۹۱/۰۲/۱۴ شهرستان داراب مبنی بر ممنوعیت حضور یک نفر به عنوان هیات مدیره اتحادیه و یا هیات رئیسه مجمع امور صنفی و کارمند اتحادیه یا مجمع امور صنفی، مجبور به انصراف از موقعیت شغلی خود به عنوان کارمند مجمع امور صنفی شده ام و تمام حقوق ۱۴ سال کارمندی اینجانب ضایع شده لذا در مقام دفاع از حق وحقوق قانونی خود مراتب اعتراض را با ذکر دلایل متقن و قانونی زیر اعلام می دارد. ابتدا جهت روشن شدن موضوع تمامی مواد قانونی ذکر شده در متن قانون نظام صنفی و آیین‌نامه های مربوط پیرامون موضوع مطروح به شرح ذیل اشاره می‌شود: بخش الف- عضویت در هیات مدیره اتحادیه های صنفی تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی- مدت خدمت و مسئولیت اعضای هیات مدیره اتحادیه ها از تاریخ انتخاب، ۴ سال تمام خواهد بود. اعضای هیات مدیره با رای مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می‌شوند انتخاب مجدد افراد عضو هیات مدیره در ادوار بعد بلامانع است. (منعی برای کارمند دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است). ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی انتخابات اتحادیه های صنفی- هر اتحادیه توسط هیات مدیره ای که طبق مقررات این آیین‌نامه از بین اعضای صنف با رای مخفی برای مدت ۴ سال انتخاب می‌شوند، اداره خواهد شد. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی انتخابات اتحادیه های صنفی- شرایط انتخاب شوندگان: داوطلبان عضویت در هیات مدیره اتحادیه ها باید دارای شرایط زیر باشند: ۱- تابعیت ایران و متعهد بودن به نظام جمهوری اسلامی ۲- نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر ۳- نداشتن سابقه ورشکستگی ۴- عدم وابستکی به رژیم گذشته، احزاب، سازمانها و گروههای مخالف نظام جمهوری اسلامی ۵- عدم اعتیاد به مواد مخدر و عدم اشتهار به فساد اخلاقی ۶- داشتن پروانه کسب معتبر دائم. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) بخش ب- عضویت در هیات رئیسه مجمع امور صنفی ماده ۸ قانون نظام صنفی- مجمع امور صنفی مجمعی است که از نمایندگان منتخب اعضای هیات مدیره اتحادیه های صنفی هر شهرستان برای انجام دادن وظایف و مسئولیتهای مقرر در این قانون تشکیل می‌شود. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) ماده ۳۲ قانون نظام صنفی- مجامع امور صنفی از نمایندگان اتحادیه ها با ترکیب زیر تشکیل می‌شود. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) ماده ۲۳ قانون نظام صنفی- هیات مدیره اتحادیه ها از میان خود یک نفر را به عنوان رئیس، یک نفر نائب رئیس، یک نفر را به عنوان بازرس، یک نفر را به عنوان خزانه دار و یک نفر را به عنوان دبیر انتخاب می کنند. انتخاب مجدد این افراد بلامانع خواهد بود. رئیس هیات مدیره علاوه بر دعوت از اعضاء، اداره جلسات و ابلاغ مصوبات، به عنوان نماینده اتحادیه در مجمع امور صنفی شهرستان نیز شناخته می‌شود. رئیس هیات مدیره بالاترین مقام اجرایی اتحادیه ها محسوب می‌شود. در غیاب رئیس، نایب رئیس وظایف و اختیارات وی را به عهده می‌گیرد. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) ماده۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۶ قانون نظام صنفی موضوع انتخابات هیات رئیسه مجامع امور صنفی- بر اساس ماده ۲۳ قانون نظام صنفی، رئیس هیات مدیره هر اتحادیه صنفی به عنوان نماینده رسمی آن اتحادیه در مجمع امور صنفی است که اتحادیه مزبور باید ظرف مدت ۱۰ روز پس از تعیین اعضای هیات مدیره نسبت به معرفی وی به کمیسیون نظارت اقدام نمایند. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) تبصره ماده ۳۴ قانون نظام صنفی- مدت ماموریت نماینده هر اتحادیه در مجمع امور صنفی ذی ربط تا پایان مدت ماموریت او در هیات مدیره اتحادیه ها است. در صورت فوت، بیماری، محرومیت از حقوق اجتماعی، استعفاء، حجر یا عزل هر نماینده اتحادیه ها وفق مواد (۲۲) و (۲۳) این قانون نسبت به معرفی نماینده دیگری برای مدت باقی مانده به مجمع امور صنفی اقدام می کند. ماده ۳۵ قانون نظام صنفی- مجمع امور صنفی در اولین جلسه هر دوره، هیات رئیسه مجمع را برای مدت دو سال انتخاب می کند. انتخاب مجدد اعضای مذکور در ادوار بعدی بلا مانع است. (منعی برای کارمندان دولت، اتحادیه ها، مجامع امور صنفی و... دیده نشده است.) ماده ۵ آیین‌نامه انتخابات تعیین هیات رئیسه مجمع امور صنفی- انتخابات هیات رئیسه مجمع امور صنفی حداقل با حضور دو سوم نمایندگان معرفی شده از طریق اتحادیه ها برگزار می‌شود. جمع بندی مواد قانونی فوق الاشاره: در بخش اول قانون صراحتاً مشخص کرده که هر شخصی که دارای پروانه کسب معتبر دائم و عضو اتحادیه بوده می‌تواند جهت عضویت در هیات مدیره اتحادیه داوطلب شود و با رای مخفی اعضای اتحادیه به عضویت هیات مدیره اتحادیه درآید. این جانب نیز در راستای قانون با توجه به کارمند بودن با در دست داشتن پروانه کسب معتبر در انتخابات اتحادیه مربوطه شرکت و سمت ریاست اتحادیه را احراز کردم. در بخش دوم نیز اولاً: تاکید شده که مجمع امور صنفی از نمایندگان اتحادیه ها تشکیل شده و ثانیاً: رئیس هیات مدیره هر اتحادیه به عنوان نماینده قانونی آن اتحادیه مطرح است و ثالثاً: مادامی که یک شخص در سمت ریاست هیات مدیره اتحادیه قرار دارد نماینده آن اتحادیه و عضو مجمع امور صنفی نیز شناخته می‌شود و رابعاً: اعضای هیات رئیسه مجمع نیز از نمایندگان اتحادیه ها (روسای اتحادیه ها) انتخاب می‌شوند. اینجانب نیز به عنوان رئیس اتحادیه عضو مجمع امور صنفی بوده و در انتخابات تعیین هیات رئیسه مجمع شرکت و به عنوان رئیس مجمع انتخاب شده ام. با توجه به تمامی مواد قانونی ذکر شده و موارد مطروح هیچ گونه ممنوعیتی جهت استفاده همزمان کارمند اتحادیه یا مجمع به عنوان هیات مدیره اتحادیه و یا هیات رئیسه مجمع امور صنفی و حتی رئیس آنها در هیچ ماده قانونی وجود ندارد که این موضوع در بخشنامه مرکز اصناف نیز صراحتاً اعلام شده است. از سویی در خصوص عدم امکان حضور همزمان یک نفر و دریافت دو حقوق مجزا نیز در تبصره ۲ ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۷۵ قانون نظام صنفی پیرامون موضوع حقوق و دستمزد اعضای هیات مدیره اتحادیه ها و هیات رئیسه مجمع امور صنفی چنین اشاره شده است که: « مدت کار تمام وقت جهت اعضای هیات مدیره اتحادیه ها و یا هیات رئیسه مجامع امور صنفی چهل ساعت در هفته خواهد بود و میزان حقوق هر یک از اعضای هیات مدیره اتحادیه ها و یا هیات رئیسه مجامع امور صنفی برحسب مدت زمان کارکرد ماهیانه تعیین می‌گردد.» یعنی میزان حقوق در ازای کار و بر حسب مدت زمان کارکرد در هر اتحادیه و نیز مجمع امور صنفی تعیین می‌شود. بدین معنی که ممکن است رئیس مجمع در طول هفته تنها ده ساعت در راستای وظایف ریاست مجمع فعالیت داشته و در ازای آن (به میزان ده ساعت) حقوق دریافت خواهد کرد. بنابراین با توجه به عدم منع قانونی در به کارگیری کارکنان اتحادیه ها و مجمع امور صنفی و کارکنان دولت در سمت هیات مدیره اتحادیه و یا هیات رئیسه مجمع امور صنفی چنانچه چنین افرادی از دو نظر ساعات کاری و میزان حقوق دریافتی دقت نظر کافی داشته و برای دو وظیفه قانونی خود تفکیک قائل گردند. قطعاً مشکل قانونی نیز وجود نخواهد داشت. از سویی اینجانب نیز بارها صراحتاً اعلام داشته که حق و حقوقی بابت فعالیت در سمت ریاست مجمع امور صنفی نخواسته و مبلغی نیز دریافت نداشته ام و به همان حقوق کارمندی به سنده کرده ام. علی هذا با توجه به جمیع جهات ذکر شده و در راستای قانون نظام صنفی و با توجه به عدم منع قانونی اشاره شده و نیز این نکته مهم که مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت مرجع تفسیر قانون نمی‌باشد. (اصل ۷۳ قانون اساسی) و همچنین انجام تمامی امور به صورت صحیح و قانونی و رضایت تمامی روسای اتحادیه ها (اعضای مجمع امور صنفی)، خواهشمند است نسبت به ابطال بخشنامه مرکز اصناف و بیرخانه هیات عالی نظارت و مصوبات کمیسیونهای نظارت شهرستانهای شیراز و داراب اقدام مساعد مبذول فرمایید. مضافاً این که در اکثر شهرهای کوچک من جمله شهرستان داراب کلیه امورات مربوط به اتحادیه ها و مجمع به صورت متمرکز در یک محل (در ساختمان مجمع) انجام می‌گیرد و نیز خدمت هیات مدیره اتحادیه و هیات رئیسه مجمع افتخاری است و هیچ گونه حقوق و دستمزد و اضافه کاری دریافت نمی کنند." متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است: " روسای محترم سازمان بازرگانی سراسر کشور سلام علیکم: همان طوری که اطلاع دارند، برخی از هیات مدیره اتحادیه های صنفی و هیات رئیسه مجامع امور صنفی در خصوص عضویت برخی از کارمندان خود تواماً در ترکیب هیات مدیره و نحوه فعالیت آنها در سمتهای مورد نظر بامشکلاتی مواجه گردیده اند. با توجه به سکوت قانون و آیین‌نامه اجرایی مربوط بعضاً برخی از کارمندان سازمانهای صنفی (منشی، مدیر اجرایی،...) نسبت به دریافت پروانه کسب اقدام نموده و در انتخابات نیز شرکت داشته و به عنوان عضو اتحادیه یا مجمع نیز منتخب می گردند. که این موضوع باعث ایجاد تنش و یا دوگانگی در خدمت رسانی در سمتهای مختلف (کارمند تشکلهای صنفی، عضو هیات مدیره) گردیده است. بنابراین مغایرتهای موجود در خصوص نحوه حضور، دریافت حقوق و دستمزد و غیره موجب گردیده که اکثر سازمانهای بازرگانی استانها استعلامات زیادی از دبیرخانه هیات عالی نظارت در این خصوص داشته باشند این دبیرخانه با توجه به سکوت قانون مقرر داشته پیرامون موضوع در کارگروه حقوقی خود طرح مسئله نماید. که کمیته موصوف در جلسه مورخ ۱۳۸۹/۰۸/۰۳ با توجه به تناقض های موجود در شرح وظایف هیات رئیسه سازمانهای صنفی (اتحادیه و مجامع) با کارمندان سازمانهای صنفی که به عضویت هیات مدیره نیز منتخب گردیدند و عدم امکان حضور یک نفر در دو جایگاه مختلف (به عنوان هیات مدیره اتحادیه و یا هیات رئیسه مجمع و هم کارمند) در همان سازمان صنفی، حضور کارمندان اتحادیه یا مجامع امور صنفی را در ترکیب هیات رئیسه سازمانهای صنفی به صورت توامان ممنوع دانست. بنایراین خواهشمند است دستور فرمایید، موضوع در کمیسیونهای نظارت شهرستان مطرح و برابر مقررات ضمن تصویب مراتب مذکور تدابیر لازم را اتخاذ نمایند. ضمناً یادآور می‌گردد، با توجه به این که اصلاح و بازنگری قانون نظام صنفی در دست اقدام می‌باشد. مقرر است که این موضوع به نحوی در قوانین لحاظ گردد که نتایج حاصله نیز متعاقباً اعلام و ابلاغ خواهد گردید. " در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز امور اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت به موجب لایحه شماره ۵۲۱۰۳/۶۰- ۱۳۹۲/۰۲/۲۲ توضیح داده است که: " احتراماً، در خصوص کلاسه پرونده ۹۱/۷۹۸ موضوع دادخواست آقای ابوالحسن سعادت مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۴۸۴۹۹۲/۴۲- ۱۳۸۹/۰۹/۲۸ مرکز امور اصناف و بازرگانان و دبیرخانه هیات عالی نظارت مراتب ذیل را به استحضار می رساند: ۳- همان طور که مستحضرید ماده ۷۵ قانون نظام صنفی مصوب سال ۱۳۸۲ و تبصره ذیل آن مقرر می‌دارد «اتحادیه ها و مجامع امور صنفی می‌توانند برای خدمات اعضای هیات مدیره یا هیات رئیسه خود برحسب آیین‌نامه ای که توسط دبیرخانه هیات عالی نظارت تهیه و به تصویب وزیر بازرگانی خواهد رسید مبالغی را از محل درآمدهای خود در بودجه سالانه خود پیش بینی و پرداخت کنند». همچنین به موجب تبصره ذیل آن « اعضای موضوع این ماده با توجه به ماهیت کار خود بابت دریافتی های یاد شده مشمول قوانین و مقررات کار و تامین اجتماعی نخواهند بود» با عنایت به نص صریح ماده مرقوم اعضای هیات مدیره اتحادیه ها و هیات رئیسه مجامع امور صنفی از حیث دریافتی های موصوف از شمول قانون کار و تامین اجتماعی خارج شده و مفهوم مخالف آن حکایت از این دارد که کارمندان سازمانهای صنفی از جمله مدیران اجرایی از حیث دریافتی ها، مشمول قانون مذکور خواهند بود و عضویت آنها در هیات مدیره سازمانهای صنفی به جهت تعارض در شرح وظایف و اختیارات هر کدام (کارمندان و اعضای هیات مدیره سازمانهای صنفی) تنها با استعفا از اتحادیه و یا مجامع امور صنفی میسر خواهد بود. لذا در مانحن فیه مشارالیه با علم بر موضوع و توسل به عدم تصریح قانون نظام صنفی مبنی بر منع یا عدم منع اشتغال افراد مذکور در سازمانهای صنفی، اشتغال مضاعف خود را صرفاً برای دریافت حق بیمه از طریق دور زدن قانون خواستار است. ۴- از طرفی استنادات مشارالیه به مواد قانونی از جمله مواد ۳۵، ۳۲، ۲۳، ۲۲ و ۸ قانون نظام صنفی و همچنین مواد ۵ و ۱ آیین‌نامه انتخابات هیات مدیره اتحادیه های صنفی (موضوع تبصره ۳ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی) و ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی انتخابات هیات رئیسه مجامع امور صنفی (موضوع ماده ۳۶ قانون نظام صنفی) همگی در خصوص شرایط افراد صنفی جهت عضویت در هیات مدیره اتحادیه ها و مجامع امور صنفی است و از آنجا که وفق شرح بند (۱) لایحه تقدیمی، تبصره ذیل ماده ۷۵ قانون نظام صنفی اعضای هیات مدیره اتحادیه ها ومجامع امور صنفی را از شمول قانون کار و تامین اجتماعی مستثنی کرده لذا از حیث قانونگذاری و به منظور پرهیز از تکرار مکررات، موضوع منع اشتغال کارمندان سازمانهای صنفی که قصد شرکت در انتخابات سازمانهای مذکور را دارند در مواد ۳۵، ۳۲، ۲۳، ۲۲ و ۸ قانون نظام صنفی احصاء نشده است. لذا استنادات مشارالیه ارتباط موضوعی با درخواست نامبرده ندارد. شایان ذکر است برخی از هیات مدیره اتحادیه های صنفی و هیات رئیسه مجامع امور صنفی در خصوص عضویت برخی از کارمندان خود به صورت توامان در ترکیب هیات مدیره و نحوه فعالیت آنها در سمتهای مورد نظر با مشکلاتی مواجه شده اند که تعارضاتی از قبیل: بحث نظارتی و اثر نامطلوب و بی معنای نظارت، دوگانگی در خدمت رسانی و تناقض در شرح وظایف هر کدام، دریافت حقوق و دستمزد مضاعف و... را ایجاد کرده که در تقابل صریح با قوانین موضوعه کشور است. ۳- همچنین با وحدت ملاک از فلسفه وضع اصل ۱۴۱ قانون اساسی که همانا جلوگیری از (نابسامانی هایی چون وقفه در کارها، اعمال نفوذ، انحصار طلبی، تفریط در بودجه عمومی، لوث مسئولیتها، رشد بیکاری، تضییع حقوق مردم، فساد اداری، تبعیض و سوء استفاده از موقعیت شغلی و...) است، اشتغال همزمان کارمندان سازمانهای صنفی به عنوان هیات مدیره سازمانهای مذکور برخلاف فلسفه تدوین اصل موصوف است. برای مثال و تبیین موضوع می توان نظریه تفسیری شماره ۳۰۹۱- ۱۳۶۰/۰۵/۱۳ که اشعار می دارد: اعضای شورای عالی قضایی نمی توانند رئیس یکی از سازمانها و ارگانهای دادگستری باشند... را ملاحظه کرد. همان گونه که مستحضرید مطابق این نظریه اعضای شورای عالی قضایی نیز مشمول اصل ۱۴۱ قانون اساسی و فلسفه تدوین آن شده اند. مع الوصف با عنایت به مراتب معنونه بخشنامه موجود در راستای شفاف سازی و رفع مشکلات ایجاد شده در سازمانهای صنفی صادر شده و هیچ گونه مغایرتی با قوانین و مقررات نظام صنفی نداشته لذا بنا به مراتب فوق رد شکایت مشارالیه مورد استدعاست. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

نظر به این که به موجب تبصره ۶ الحاقی به ماده ۲۲ قانون نظام صنفی کشور مصوب ۱۳۹۲/۰۶/۱۲ مقرر شده است: «داوطلب شدن کارکنان اتحادیه ها، اتاق اصناف شهرستان و ایران و دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در انتخابات هیات مدیره اتحادیه های صنفی منوط به استعفای آنان از شغل قبلی خود پیش از ثبت نام در انتخابات است. اعلام رسمی پذیرش استعفای کارکنان موضوع این ماده پیش از شروع به کار در هیات مدیره اتحادیه الزامی است.» بنابراین ممنوعیت حضور کارمندان اتحادیه یا مجامع امور صنفی در ترکیب هیات رئیسه سازمانهای صنفی، مقرر در بخشنامه شماره ۴۸۴۹۹۲/۴۲-۱۳۸۹/۰۹/۲۸ مرکز امور اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت، مغایر قانون نیست و قابل ابطال تشخیص نمی شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری