رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۰۵۴۰۳۵ مورخ ۱۴۰۲/۰۱/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۰۱/۱۵
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان نافع طائی نیا و علی آذری نیا
طرف شکایت: ۱- شورای اسلامی شهر مشهد ۲- وزارت نیرو
موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال مصوبه شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش-۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای اسلامی شهر مشهد ۲- ابطال مصوبات شماره ۹۹/۳۳۳۸۵/۲۰/۱۰۰-۱۳۹۹/۰۸/۲۰ و ۱۴۰۰/۱۰۹۹۸/۲۰/۱۰۰-۱۴۰۰/۰۱/۱۸ وزارت نیرو
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال مصوبه شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش- ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای اسلامی شهر مشهد و ابطال مصوبات شماره ۹۹/۳۳۳۸۵/۲۰/۱۰۰-۱۳۹۹/۰۸/۲۰ و ۱۴۰۰/۱۰۹۹۸/۲۰/۱۰۰-۱۴۰۰/۰۱/۱۸ وزارت نیرو را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
با عنایت به اینکه به موجب قانون هدفمندی یارانه ها مصوب ۱۵؍۱۰؍۸۸ که موخر بر ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری میباشد قانونگذار در ماده ۳ قانون یاد شده اختیار تعیین تعرفه آب و فاضلاب را صراحتاً در صلاحیت دولت قرار داده است. لذا مصوبات مورد شکایت خارج از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع وضع مصوب شده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۷۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۰۴/۱۸ و ۱۷۱۸ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ حکم به ابطال این قبیل مصوبات را صادر نموده است. لذا تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبات از تاریخ تصویب مورد استدعاست.
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
الف- مصوبه شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش-۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای اسلامی شهر مشهد:
جناب آقای اسماعیلیان
رئیس محترم هیات مدیره و مدیرعامل شرکت آب و فاضلاب مشهد
موضوع: اصلاح مصوبه اجرایی شدن تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه، طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری
سلام علیکم
با احترام، نامه شماره ۹۹/۴۴۴۲۵ مورخ ۱۳۹۹/۰۴/۲۲ در خصوص اصلاح مصوبه اجرایی شدن تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه، طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری، در جلسه علنی مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح و به شرح زیر به تصویب رسید. متن مصوبه ماده واحده بندهای الف، ب، ج و تبصره پنج و یازده مصوبه شماره ۴/۹۳/۱۳۴۰۶/ش مورخ ۱۳۹۳/۱۱/۲۱ به شرح زیر اصلاح و ۳ تبصره به آن الحاق شد: ماده واحده اصلاحی: به شرکت آب و فاضلاب مشهد اجازه داده میشود، در اجرای تبصره ۳ ماده واحده " ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری" و استفاده از مشارکت های مردمی در اجرای طرح های آب و فاضلاب از تاریخ ابلاغ قانونی این مصوبه به شرح بندها و تبصره های زیر اقدام نماید. بند الف اصلاحی- مبالغ مندرج در جدول زیر به ازای هر واحد خانگی در زمان خرید انشعاب یا تصحیح قرارداد اخذ گردد:
حوزه درآمدی شهرداری- سهم تبصره ۳ آب (ریال)- سهم تبصره ۳ فاضلاب (ریال)
حوزه ۱، ۲ و ۳ درآمدی- ۰۰۰؍۴۵۵؍۱۵- ۰۰۰؍۹۱۸؍۱۰
حوزه ۴ و ۵ درآمدی- ۰۰۰؍۳۹۸؍۸- ۰۰۰؍۸۷۵؍۵
بند ب اصلاحی- در کاربری غیر خانگی، در زمان خرید انشعاب یا تصحیح قرارداد، به ازای هر مترمکعب ظرفیت قراردادی، مبلغ ۰۰۰؍۲۹۱؍۲ ریال بابت تبصره ۳ بخش آب و ۰۰۰؍۵۹۵؍۱ ریال بابت تبصره ۳ بخش فاضلاب دریافت گردد.
تبصره۱۵ (الحاقی)- به شرکت آب و فاضلاب مشهد اجازه داده میشود، همه ساله نسبت به افزایش مبالغ ریالی مندرج در بندها و تبصره های این مصوبه به میزان ۲۵ درصد اقدام نماید.
تبصره۱۶ (الحاقی)- با توجه به شرایط خاص اقتصادی و اجتماعی ناشی از شیوع ویروس کرونا و حمایت بیشتر از اقشار آسیب پذیر، مناطق ۴ و ۵ درآمدی از پرداخت تبصره ۳ فاضلاب بها در سال ۱۳۹۹ معاف خواهند بود.
تبصره۱۷ (الحاقی)- شرکت آب و فاضلاب مشهد مکلف است، گزارشی کامل از اعتبارات دریافتی و پروژه های اجرا شده از محل تبصره ۳ آب و فاضلاب از سال ۱۳۹۳ تاکنون را ظرف مدت یک ماه تهیه و به شورای اسلامی شهر مشهد مقدس ارائه نماید.
بدیهی است این مصوبه بارعایت قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست.
بند ج اصلاحی- به ازای مصرف هر لیتر آب مشترکین خانگی، در قبوض ماهیانه بابت تبصره ۳ مبالغی به شرح جدول شماره ۱ و با اعمال ضریب مناطق درآمدی (مطابق جدول شماره ۲) دریافت گردد. در خصوص کاربری های غیرخانگی (به جز تبصره ۱۱ این مصوبه) به ازای هر لیتر آب مصرفی، ۱۱ ریال بابت تبصره ۳ آب بها و معادل همین مبلغ، تبصره ۳ فاضلاب بها (بابت مشترکینی که خدمات دفع فاضلاب پرداخت می کنند) دریافت گردد.
جدول شماره ۱- تبصره ۳ آب بها و فاضلاب بها برای طبقات مختلف مصرف در بخش خانگی
طبقات مصرف مترمکعب در ماه
مبلغ تبصره ۳ آب بها به ازای هر لیتر (ریال)
مبلغ تبصره ۳ فاضلاب بها به ازای هر لیتر (ریال)
۰-۵
۰
۰
۱۰-۵
۴.۲
۲.۹
۱۵-۱۰
۶.۲
۴.۴
۲۰-۱۵
۸.۳
۵.۸
۲۵-۲۰
۱۰.۴
۷.۳
۳۰-۲۵
۱۲.۴
۸.۷
۳۰ به بالا
۱۴.۵
۱۰.۲
جدول شماره ۲- ضرایب آب بها و فاضلاب بها برای مناطق مختلف درآمدی
ضریب
حوزه ۱ درآمدی
حوزه ۲ درآمدی
حوزه ۳ درآمدی
حوزه ۴ درآمدی
حوزه ۵ درآمدی
آب بها (خانگی)
۱.۹
۱.۶
۱.۳
۰.۳
۰.۳
فاضلاب بها (خانگی)
۱.۹
۱.۶
۱.۳
۰.۳
۰.۳
آب بها و فاضلاب بها (غیرخانگی)
۱.۹
۱.۶
۱.۳
۰.۸
۰.۸
تبصره۵ (اصلاحی)- شرکت آب و فاضلاب مشهد مکلف است، موافقتنامه احجام فعالیتهای اجرایی و پروژه های مد نظر از محل درآمدهای این مصوبه را حداکثر تا پایان آذر ماه هر سال برای سال بعد، جهت اخذ تاییدیه به شورای اسلامی شهر مشهد ارائه نماید. موارد مزبور حداکثر تا پایان دی ماه و پس از تایید شورای اسلامی شهر مشهد به امضای رئیس شورا خواهد رسید.
تبصره۱۱ (اصلاحی)- نظر به اینکه استفاده از آب شرب برای احداث بنا ممنوع است، در صورت احراز مصرف آب شرب در امور احداث بنای ساختمانی و همچنین انشعابات موقت (ودیعه)، به ازای هر لیتر آب مصرفی ۲۱ ریال به عنوان تبصره ۳ از مصرف کنندگان دریافت گردد.
ب- مصوبه شماره ۹۹/۳۳۳۸۵/۲۰/۱۰۰-۱۳۹۹/۰۸/۲۰ وزارت نیرو:
مصوبه وزیر
موضوع: مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص تبصره ۳ ماده واحده
مستند صدور مصوبه: تبصره ۳ ذیل ماده واحده « قانون ایجاد تسیهلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری» مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۳۷۷/۰۳/۲۴، مصوبه ستاد هدفمندی یارانه ها به شماره ۱۰۵۹۷۶ مورخ ۱۳۹۳/۰۹/۱۲ و مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد به شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ بدین وسیله پیشنهادهای مندرج در متن مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد تحت پوشش شرکت آب و فاضلاب مشهد جهت اجرا تا پایان سال ۱۴۰۰ به شرح پیوست (ممهور به مهر دفتر سرمایه گذاری و تنظیم مقررات بازار آب و برق) تعیین میگردد. ضمنا لازم است وجوه حاصل از اجرای مصوبه صرفا جهت اجرای طرح ها و پروژه های آب و فاضلاب شهر مشهد هزینه شده و گزارش پیشرفت آنها به طور مستمر به شورای اسلامی شهر مذکور و شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور ارائه گردد.- وزیر نیرو
ج- مصوبه شماره ۱۴۰۰/۱۰۹۹۸/۲۰/۱۰۰- ۱۴۰۰/۰۱/۱۸ وزارت نیرو:
مصوبه وزیر
موضوع: تداوم مصوبه تبصره ۳ شورای اسلامی شهر مشهد در سال ۱۴۰۰
مستند صدور مصوبه: تبصره ۳ ذیل ماده واحده « قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری» مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۳۷۷/۰۳/۲۴ و مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد به شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ بدین وسیله با تداوم اجرای پیشنهاد مندرج در متن مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در سال ۱۴۰۰ با اعمال رشد بیست و پنج (۲۵) درصد نسبت به مصوبه شماره ۹۹/۳۳۳۵۸/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۳۹۹/۰۸/۲۰ موافقت میگردد. تاکید میشود، سقف افزایش صورتحساب مشترکین خانگی با مصارف کمتر از دو برابر الگوی مصرف به چهارصد هزار (۰۰۰؍۴۰۰) ریال، محدود میگردد. ضمناً لازم است وجوه حاصل از اجرای مصوبه صرفا جهت اجرای طرح ها و پروژه های آب و فاضلاب شهر مشهد هزینه شده و گزارش پیشرفت آنها به طور مستمر به شورای اسلامی شهر مذکور و شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور ارائه گردد.- وزیر نیرو
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره ۱۴۰۰/۵۶۸۱۱/۴۱۰-۱۴۰۰/۱۲/۱۷ توضیح داده است که:
۱- مطابق بند ۱ ماده ۱۲ و بند (پ) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، شاکی باید در درخواست خود «حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده است، همچنین مطابق بند (ت) همان ماده باید «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین را تصریحاً بیان نماید در حالی که مستندات قانونی مورد نظر شاکی اساساً هیچ گونه ارتباطی با تصویب نامه های مورد اعتراض ندارد.
۲- تامین آب شهروندان کشور به عنوان یک زیرساخت حیاتی، هدف مشترک نهادهای مرتبط از جمله قانونگذار، دولت و نهادهایی مانند شوراهای شهر قلمداد میشود. در این زمینه دو مسیر مرتبط را باید از هم تفکیک کرد. کانال اول تامین منابع برای سرمایه گذاری (با اولویت ایجاد ظرفیت های جدید) و کانال دوم، تعیین قیمت یا تعرفه گذاری است و چون تعیین تعرفه از وظایف نهادهای معینی مانند مجلس، دولت و شورای اقتصاد است. بر همین اساس درخواست های مرتبط با تعیین تعرفه آب بها همواره از این مسیر دنبال شده است. به عبارت دیگر وزارت نیرو هیچ گاه درخواست تعیین تعرفه های آب را از طریق شوراهای شهر پیگیری یا تعقیب نکرده است. کانال اول به نحوه مشارکت مردم (مشترکین) برای اجرای طرح های محلی آب و فاضلاب مربوط میشود و تبصره ۳ در حقیقت چنین ظرفیت قانونی را فراهم کرده است. بر این اساس شرکت های آب و فاضلاب، برنامه عمرانی و ایجاد تاسیسات جدید برای خدمت رسانی به مردم را به شورای شهر (به عنوان نماینده مردم) عرضه می نمایند. در این برنامه ها فعالیت های عمرانی و فنی قابل انجام، شیوه تامین منابع برای اجرای برنامه از جمله استفاده از منابع داخلی شرکت، کمک دولت، اخذ تسهیلات... و در کنار آن سهم شهروندان (مشترکین) برای مشارکت در اجرای برنامه و تحقق اهداف مورد نظر، به شورا منعکس میشود. شورا به عنوان نماینده قانونی مردم در اتخاذ تصمیماتی که در چارچوب قانون اختیارات آن به این نهاد واگذار شده با درک شرایط اقتصادی- اجتماعی و همچنین مصلحت آحاد جامعه، شیوه مشارکت را مصوب و برای تصمیم گیری نهایی به وزیر نیرو پیشنهاد مینماید. یعنی اجرای تصمیم شورا نیز در نهایت صرفاً با تصویب این نهاد عملیاتی نشده و مشروط به تایید وزیر نیرو خواهد بود. لیکن از آنجایی که کارائی شیوه مشارکت شهروندان یکی از معیارهای اساسی در تصمیم گیری است، به طور متعارف شیوه مشارکت در قالب «مشارکت به ازای هر مترمکعب آب مصرفی» انتخاب و عملیاتی شده است. انتخاب این شیوه ضمن اینکه بازتاب این ضرب المثل عمومی است که «هرکس بامش بیش، برفش بیش» یعنی هر شهروندی آب بیشتری مصرف می کند میبایست در برنامه های عمرانی مشارکت بیشتری داشته باشد، از سوی دیگر شباهت آن به روش های تعرفه گذاری موجب ایجاد زمینه برداشت غلط از نحوه اجرای تبصره ۳ و اطلاق تعیین تعرفه به آن شده است. در حالی که تعرفه گذاری و اجرای تبصره ۳ دو مقوله کاملاً مجزا هستند. مضاف براین زیرساخت های قانونی جاری از جمله بند ۲ ماده ۷۱ «قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهروندان» بر بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه حل های کاربردی در این زمینه ها جهت برنامه ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط، از وظایف شورای اسلامی شهر معرفی شده است. بر همین اساس شرکت آب و فاضلاب با همکاری شورای اسلامی شهر به بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی ها پرداخته و بر اساس ظرفیت قانونی مشخص شده در تبصره ۳ ماده واحده فوق الذکر، راهکارهای مشارکت مالی مردم را بررسی و ارائه طریق نموده است. به عبارت دیگر شورای اسلامی شهرها نماینده مردم در مشارکت آنان در ارائه خدمات عمومی میباشند.
۳- در ادبیات اقتصاد و در حوزه تعرفه گذاری خدمات عمومی، تعرفه ها میتواند دو بخشی یا چند بخشی باشد. در حال حاضر تعرفه دولتی حوزه آبفا که از دیرباز بر مبنای ماده ۳۳ قانون توزیع عادلانه آب و ماده ۹ قانون تشکیل شرکت های آبفا توسط شورای اقتصاد مصوب شده است. در قالب سه بخش آب بها (بهای آب مصرفی)، آبونمان (هزینه...) و حق انشعاب (هزینه اتصال به شبکه) تعیین و دریافت میگردد. بر این اساس همان طور که استحضار دارند تعرفه های تعیین شده توسط شورای اقتصاد تکافوی هرینه های سرمایه ای بازسازی شبکه صنعت آبفا را نکرده است و به همین سبب ظرفیت قانونی دیگری در قالب « مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها» ذیل تبصره ۳ ماده واحده « قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری» شکل گرفته است که ماهیت تعرفه ندارد. بنابراین ادعای شاکی مبنی بر «عدم صلاحیت شورای شهر در تعیین تعرفه» صحیح نمیباشد. چرا که شورای شهر اساساً متولی تصویب «راهکار مشارکت مالی» است و دخالتی در تعیین تعرفه ندارد و همان طور که پیشتر ذکر شد متولی تعیین تعرفه، شورای اقتصاد و هیات وزیران میباشد.
۴- در رابطه با ادعای شاکی مبنی بر اینکه « مقصود و مراد قانونگذار، بررسی راهکارهای مشارکت مردم بوده نه اینکه مبالغی قهراً و جبراً دریافت گردد». لازم به توضیح است بر اساس مفاد بند ۵ ماده ۷۱ «قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران» برنامه ریزی در خصوص «مشارکت مردم» در «انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی» با موافقت دستگاه های ذیربط از وظایف شورای اسلامی شهر میباشد. همچنان چه مستحضرید در موارد مرتبط با «خیر و نفع عمومی» امکان پیاده سازی مشارکت اختیاری به تشخیص تک تک شهروندان وجود ندارد و عدم مشارکت گروهی از شهروندان سلامت، امنیت و یا رفاه کل شهروندان را به مخاطره می اندازد. لذا نهادهای قانونی مانند شورای شهر به عنوان نماینده مردم، خیر و نفع عمومی را ارزیابی کرده و آنچه شایسته عموم شهروندان است را تجویز می نمایند و در حقیقت اختیار شهروندان در تصمیم گیری مواردی از این جنس از طریق شورای شهر اعمال میگردد. به طور مثال سرمایه گذاری در بخشی از شبکه میتواند هدف تامین آب سالم برای شهروندان را محقق نماید. در این حالت با ارائه برنامه شرکت آب و فاضلاب در نهایت به شورا پیشنهاد میشود و چنانچه شهروندان هم در حد معینی مشارکت کنند، «خیر و نفع عمومی» تامین آب سالم برای آحاد شهروندان محقق میشود.
۵- قانونگذار به موجب بند ۸۲ جداول پیوست قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و جزء ۲ بند (د) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مقرر نموده است (۱۰%) وجوه حاصل از محل اجرای تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده میشود هیاتی مرکب از استاندار، رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس (به عنوان ناظر) راهکارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را بر اساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو، توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید.» صرف اجرای شبکه آب روستایی همان شهر شود. لذا در راستای متابعت از تکلیف قانونی مقرر، شرکت های آب و فاضلاب با ارائه گزارشات لازم مبنی بر ضرورت دریافت بخشی از هزینه های تمام شده خدمات را به شوراهای شهرها پیشنهاد و مراتب پس از تایید آنان از طریق وزارت نیرو تصویب و برای اجرا به شرکت ها ابلاغ گردیده است.
شایان ذکر است مراتب به منظور اخذ نظر از دیوان عدالت اداری استعلام که در پاسخ طی نامه شماره ۹۰۰۰/۲۳۵/۱۵۰۵۹/۲۰۰-۱۴۰۰/۰۸/۲۶ دریافت وجوه مقرر در تبصره ۳ قانون فوق برای سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به استناد بند ۸۲ قانون بودجه ۱۳۹۹ و جزء ۲ بند (د) تبصره ۸ قانون بودجه ۱۴۰۰ مورد تجویز و تایید قرار گرفته است. با عنایت به مراتب معنونه و اینکه تبعیت از قوانین بودجه سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به عنوان آخرین اراده، قانونگذار الزامی میباشد و مصوبات مورد اعتراض فاقد هرگونه ایراد شرعی و قانونی بوده و دلیلی برمغایرت آن با قوانین جاری کشور ارائه نگردیده لذا تقاضای رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست.
رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۶/۱۴۰۱/۷۵۲/ش-۱۴۰۱/۰۱/۲۱ توضیح داده است که:
۱- شاکی ایراد عدم اختیار شورای اسلامی در امر تصویب تعیین هزینه تبصره ۳ موضوع قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب ۱۳۷۷/۰۳/۲۴ را مستند به قانون هدفمندی یارانه ها نموده که ایراد مذکور فاقد وجاهت قانونی است زیرا قانونگذار با فرض ابقای تبصره مذکور و تحقق وجوه حاصل از اجرای آن در بند (د) تبصره ۸ قوانین بودجه سال ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ که اشعار میدارد «شرکت های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد (۱۰%) از منابع حاصل از اجرای تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب ۱۳۷۷/۰۳/۲۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی را برای تسریع در اجرا و توسعه طرح های ایجاد تاسیسات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح های فاضلاب در روستاهای همان بخش هزینه نمایند» محل هزینه بخشی از وجوه ماخوذه را نیز تعیین نموده است که دلالت بر تنفیذ اقدامات و استمرار و نفوذ قانون مذکور از نظر اجرایی دارد.
۲- قسمتی از متن تبصره ۳ را ذیلاً به عرض می رساند تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده میشود هیاتی مرکب از استاندار، رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس (به عنوان ناظر) راه کارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را بر اساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید. آنچه که از متن مصوبه مذکور استنباط میگردد اولاً: صلاحیت قانونی و ذاتی شورای اسلامی شهر در باب وضع مقرره قانونی در این موضوع است. ثانیاً: تفویض اختیار قانونی در تشخیص راهکارهای مشارکت مردم به شرکت های آب و فاضلاب و تنفیذ این تشخیص با وزیر نیرو است که در این راستا پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب پس از تصویب شورای اسلامی شهر به تایید وزارت نیرو رسیده است.
۳- ضروری است بررسی شود قید کلمه مردم که تلقی عمومی دارد آیا میتواند اخذ هزینه های ناشی از انتفاع رسانی را از مشترکین اختیاری قرار دهد یا خیر؟ و آیا بدین استدلال می توان مشترکین را مختار در پرداخت یا عدم پرداخت هزینه های ناشی از ضرورت استمرار برقراری خدمات تلقی نمود؟ قضات دیوان عدالت اداری واقفند که با تصویب قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب مصوب ۱۳۶۹/۱۰/۲۵ مجلس شورای اسلامی و برابر ماده یک آن ایجاد و بهره برداری تاسیسات مربوط به توزیع آب شهری و جمع آوری و انتقال و تصفیه فاضلاب شهرها بر عهده شرکت مستلقی به نام شرکت آب و فاضلاب استان قرار داده است. بنا بر آن مراتب و با توجه به تعهدی که از جهت اعمال خدمات عمومی در قلمرو کشور، قانونگذار به عهده شخصیت حقوقی مذکور قرار داده است به طور طبیعی و با توجه به موازینی که از حقوق اداری ناشی میگردد در قبال این تعهدی که متناوباً و به حکم قانون بایستی انجام شود در تبصره ۱ ماده ۴ و ماده ۱۱ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب افراد برخوردار از اجرای تعهد مذکور را به عنوان مشترک شاخته شده اند، در بند ۲-۴ آییننامه عملیاتی و شرایط عمومی تعرفه های آب و فاضلاب که مصون از هرگونه ایراد قانونی باقی مانده است در تعریف مشترک آورده شده است (مشترک عبارتست از شخص حقیقی یا حقوقی که انشعاب یا انشعاب های مورد تقاضایش طبق مقررات برقرار شده باشد.) برابر تعریف لغوی و حقوقی قید کلمه مشترک که قانونگذار بدان توجه داشته است دلالت بر امر شراکت در تعهدی دارد که بر عهده شرکت های آب و فاضلاب قرار گرفته است و مشترک از آن بهره مند میگردد. لذا معوض ارائه آن خدمات در ماده ۹ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب تعریف گردیده (هزینه های اشتراک انشعاب، نرخ آب مشروب و هزینه های جمع آوری و دفع فاضلاب شهرها با در نظر گرفتن هزینه های بهره برداری و استهلاک....) بنابراین توجه می فرمایند با عنایت به این تعهد و تکلیف مقرر برای مشترکین، شرکت آب و فاضلاب اجازه دارد به صراحت تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه...، مقام پیشنهاد دهنده راهکارهای مشارکت مالی مردم هم باشد لذا بدیهی است با توجه به این اذن قانونگذار و بنا بر قاعده فقهی «اذن در شی اذن در لوازم» است، ضرورتاً و به حکم شرع و قانون تعیین روش مشارکت هم بر عهده شرکت های آب و فاضلاب بوده و به نظر میرسد منصفانه ترین و عادلانه ترین روش جلب مشارکت متناسب با میزان بهره مندی از خدمات آب و فاضلاب میباشد زیرا مشترکی که از منافع خدمات عمومی داده شده استفاده مینماید. به عنوان شریک متعهد به پرداخت هزینه های بهره برداری و استهلاک از تاسیسات و بازسازی باشد و استنباط اختیاری بودن مشارکت مالی مردم و تسری آن به مشترکین بر خلاف اراده قانونگذار است و موجبات هرج و مرج مالی را ایجاد خواهد نمود. با عنایت به موارد معروضه و نظر به اینکه شرکت آب و فاضلاب مشهد اختیار قانونی در امر پیشنهاد مشارکت مالی برای مشترکین خود را منوط به تصویب وزیر نیرو دارد و شورای اسلامی شهر مشهد هم به تکلیف و پیشنهاد قانونی عمل نموده رد شکایت مورد استدعاست.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۰۱/۱۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکههای آب شهری مصوب ۱۳۷۷/۰۳/۲۴ مقرر شده است: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده میشود هیاتی مرکب از رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نمایندههای استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی سایر بخشها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرحهای آب و فاضلاب شهرها را براساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکتهای آب و فاضلاب به اجرا درآید» و مطابق بند ۸۲ جداول پیوست قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور: «شرکتهای آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی مصوب شورای اسلامی هر شهر (موضوع تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکههای آب شهری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرحهای ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرحهای فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند.» با عنایت به اینکه اولاً حکم قانونی مزبور ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرحهای آب و فاضلاب بوده و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفههای آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است و ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود از جمله رای شماره ۱۷۱۷ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ حکم به ابطال بخشنامههای وزارت نیرو در خصوص اخذ وجه از مشترکین صادر کرده است، بنابراین مصوبه شماره ۵/۹۹/۹۷۴۹/ش مورخ ۱۳۹۹/۰۶/۲۵ شورای اسلامی شهر مشهد و مصوبات شماره ۹۹/۳۳۳۸۵/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۳۹۹/۰۸/۲۰ و شماره ۱۴۰۰/۱۰۹۹۸/۲۰/۱۰۰-۱۴۰۰/۰۱/۱۸ وزیر نیرو که در خصوص اخذ وجه از مردم در اجرای تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکههای آب شهری تصویب شدهاند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشوند./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری