رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۶۰۸ مورخ ۱۴۰۲/۰۶/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۶۰۸

تاریخ دادنامه: ۲۸/۶/۱۴۰۲

شماره پرونده: ۰۰۰۰۱۸۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران با وکالت آقای امید محمدی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بیرجند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تعرفه شماره (۳-۲) از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند

گردش کار: آقای امید محمدی به وکالت از شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (۳-۲) از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

" شهرداری بیرجند در تعرفه شماره ۳-۲ (عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری- کد بودجه ۱۱۰۲۰۲) در محاسبه عوارض پذیره ماخذ و نحوه محاسبه عوارض را میان اشخاص حقوقی و حقیقی تفاوت قائل شده است به نحوی که میزان ضریب برای اشخاص حقوقی ۵ برابر اشخاص حقیقی می‌گردد و این بدیهی است که این امر علاوه بر نقض اصول مسلم حقوقی، موجب تقلب نسبت به قانون یا موجب فرار سرمایه گذاری اشخاص حقوقی آن هم در شرایط اقتصادی حاضر از شهر می‌گردد. در خصوص موضوع متنازع فیه، عدم رعایت اصل برابری و تساوی در محاسبه عوارض پذیره (نقض اصل تساوی اشخاص در برابر قانون و عدم ترجیح بلامرجح) میان اشخاص حقیقی و حقوقی به نحو ذیل مطالب و استدلالات تقدیم می‌گردد:

موارد مغایرت مصوبه با قانون:

- نقض قانون اساسی (از جمله بند ۱۴ اصل ۳ و اصول ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی)

- اصل عدالت و عدم ترجیح بلامرجح به عنوان اصول اولیه حقوقی

- ماده ۵۸۸ قانون تجارت در مورد برابری اشخاص حقوقی و حقیقی در برابر قانون

- به استناد ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب ۱۳۷۸ باید یکنواختی در نظام عوارض سراسر کشور رعایت گردد.

- بر اساس منطوق بند (ج) ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضوع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب ۱۳۷۸ «هماهنگی و وحدت رویه در نظام عوارض» از جمله سیاست های عمومی دولت است که شوراها مکلفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض آن را مراعات نمایند.

- مواد ۷ و ۸ منشور حقوق شهروندی مقرر داشته: «شهروندان از تمامی مزایای پیش بینی شده در قوانین و مقررات به نحو یکسان بهره مند هستند.»؛ «اعمال هرگونه تبعیض ناورا ممنوع است. دولت باید از هرگونه تصمیم و اقدام منجر به تبعیض ناورا و محرومیت از حقوق شهروندی، خودداری کند.»

- بند ۳ ماده ۲ سیاست های حقوق شهروندی در نظام اداری مصوب ۱۳۹۵ شورای عالی اداری صراحتاً به «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» اشاره دارد. همچنین در بند ۲ ماده ۵ تصریح دارد «مدیران و کارکنان دستگاه های اجرایی باید تصمیمات و اقدامات خود را مستند به قوانین و مقررات مربوط انجام دهند و از هرگونه تبعیض یا اعمال سلیقه در اجرای قوانین و مقررات اجتناب نمایند.»

- خلاف شرع بودن مصوبه:

شورای نگهبان در نامه شماره ۴۲۶۲۰/۳۰/۹۰-۲۹/۳/۱۳۹۰ اعلام کرده است که: چنانچه در موضوع مصوبه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می‌باشد.

در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالات شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است مطرح شده است که می‌تواند در بسیاری از مسائل حقوق راهگشا باشد. (رای هیات عمومی به شماره ۶۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره ۳۱۰۶/۲/ش-۱۸/۷/۱۳۸۳ در مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۱)

یکی از اصول و قواعد حاکم بر عوارض (لزوم تناسب میان عوارض با درآمد اهالی و تولیدات) است که مستندات ذیل در این خصوص وجود دارد:

- قانون شهرداری در ماده ۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، اخذ عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی پیش بینی شده است.

- آیین‌نامه نحوه وضع و صول عوارض

الف) بند (ت) ماده ۱۴ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها در سال ۱۳۷۸ صراحتاً یکی از سیاست های عمومی دولت که باید شوراها در تصمیم گیری راجع به عوارض آن را رعایت نمایند «تناسب وضع عوارض در هر محل با تولیدات و درآمد اهالی» است.

ب) به علاوه به استناد بند (د) ماده ۱۴ همان آیین‌نامه باید «توجه داشتن به رشد تولید و گسترش واحدهای تولیدی در منطقه به هنگام وضع عوارض بر تولید» نیز رعایت گردد.

همچنین در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به غیرقانونی بودن عوارض هنگام تعیین و وصول عوارض به صورت نامتناسب با تولید و درآمد تصریح شده است، نمونه های ذیل از این قبیل است:

۴۰۶ و ۴۰۷- ۳/۶/۱۳۸۷، ۵۳۳-۱۳/۸/۱۳۹۲، ۵۵۱- ۲۰/۸/۱۳۹۲، ۵۷۹ و ۵۸۰- ۲۱/۶/۱۳۹۶، ۵۵۵-۱۳۸۳، ۵۷۳ و ۵۷۲-۱۸/۱۰/۱۳۸۴، ۱۲۹۹-۹/۱۱/۱۳۸۶، ۳۸۱-۷/۹/۱۳۹۰، ۱۲۳۳ الی ۱۲۳۶-۲۳/۱۲/۱۳۹۵.

در هر حال قوانین و مقررات و اصل عدالت و برابری افراد در برابر قانون اقتضاء می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین مغایر قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد ولی متاسفانه شورای شهر بیرجند چنین تبعیضی را قائل شده است که نیازمند بذل عنایت آن مرجع در جهت رفع ستم وارده است. لذا تقاضای ابطال تعرفه شماره ۳-۲ (عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری - کد بودجه ۱۱۰۲۰۲۴ سال ۱۳۹۹) را به دلیل مغایرت با قانون و شرع در موارد تبیینی در شرح دادخواست را دارم."

در پی صدور اخطار رفع نقص از سوی دفتر هیات مبنی بر اینکه مصوبه مورد شکایت از چه جهت مغایر شرع است وکیل شاکی به موجب لایحه شماره ۲۰۲/۶۸۳۰۷۰/۹۰۰۰ اعلام کرده است:

"خلاف شرع بودن از جهت تبعیض بین افراد و اشخاص و از جهت قاعده تسلیط مدنظر می‌باشد."

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

" تعرفه عوارض مصوبه شهرداری بیرجند سال ۱۳۹۹

تعرفه شماره (۳-۲)- عوارض هر مترمربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری کد بودجه ۱۱۰۲۰۲

ردیف- طبقات- ماخذ و نحوه محاسبه عوارض (اشخاص حقیقی- اشخاص حقوقی)

۱- زیر زمین- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۵ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۲۵

۲- همکف- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۸ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۴۰

۳- اول- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۴ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۲۰

۴- دوم- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۷۵/۳ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۱۹

۵- سوم به بالا- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۷۵/۲ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۷۵/۱۲

۶- نیم طبقه- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۵/۱ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۵/۷

۷- انباری- ((۱۰/n)+ ۱)P ×۷۵/۲ - ((۱۰/n)+ ۱)P ×۷۵/۱۲

N- تعداد واحد تجاری (در صورتی که تعداد واحد مشخص نباشد ۱= n) - شهرداری بیرجند- شورای اسلامی شهر بیرجند"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر بیرجند و شهردار بیرجند به موجب لایحه شماره ۵۰۳/۱۴۰۰/ش-۲۹/۳/۱۴۰۰ به طور خلاصه اعلام کرده اند:

" غالب اعتراض و ادعای مطروحه ضمن شکایت شاکی در این موضوع خلاصه شده که چون تعرفه شماره ۳-۲ مشتمل بر عوارض هر متر مربع پذیره احداثی از یک یا چند واحد تجاری برای اشخاص حقیقی و حقوقی متفاوت می‌باشد لذا شایسته ابطال است و این در حالی است که به حکایت دلائل ذیل الذکر تصویب این مصوبه بر اساس اصول مقرر قانونی و شرعی بوده و صرفنظر از استدلال های مطروحه ضمن شکایت که بعضاً به طور کامل بی ارتباط به این موضوع و مصداق تفسیر به مطلوب نص صریح قانون است، دلیلی بر ابطال این مصوبه وجود ندارد با این توضیح که؛

۱- چنانکه آن مرجع مستحضرند اخذ عوارض از مهم ترین ابزارهای مالی شهرداری جهت کسب درآمد در راستای ارائه خدمات به شهروندان است که قانونگذار، حق و تکلیف تصویب این عوارض را بر اساس مواد مختلفی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض بر عهده این نهاد گذارده تا با در نظر گرفتن مقتضیات و شرایطی نسبت به این امر اقدام نماید که شورای شهر بیرجند نیز مصوبه مذکور را با رعایت موارد مختلف منجمله موضوعات مقرر در ماده ۱۴ آیین‌نامه مذکور نظیر تناسب عوارض با ارزش افزوده حاصله برای مودی، تناسب وضع عوارض با درآمد مودی، رعایت اولویت وضع عوارض، محاسبه و وصول عوارض در مورد واحدهای تجاری بر اساس درآمد واقعی آن ها و... تصویب نموده است و اشخاص حقوقی با درآمد بیشتر یا استفاده کننده از محل اعتبارات دولتی را مشمول این مصوبه دانسته در حالی که نهادهایی نظیر مساجد و حتی تعاونی های مسکن را از این مقرره معاف دانسته است.

۲- قائل شدن تفاوت میان اشخاص حقیقی و حقوقی در موارد مشابه نظیر مالیات نیز توسط قانونگذار تجویز شده به طوری که نرخ مالیات اشخاص حقیقی به صورت پلکانی و بر اساس درآمد ایشان از ۱۵ درصد محاسبه و لحاظ می‌شود لیکن در خصوص اشخاص حقوقی این نرخ ۲۵ درصد می‌باشد.

۳- از طرف دیگر مطابق ماده ۸ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸ که مقرر می دارد: «مرجع رسیدگی به شکایت در مورد میزان، نحوه و محاسبه و وصول و سایر موضوع های مربوط به عوارضی که توسط شوراها با رعایت این آیین‌نامه وضع می‌شوند و یا عوارض محلی که قبلاً توسط مراجع ذیصلاح وضع شده و موضوع تبصره ماده ۲ این آیین‌نامه نمی‌باشند در مورد عوارض شهر به ترتیبی که در ماده ۷۷ قانون شهرداری ها مقرر شده است» به نظر می‌رسد در این پرونده، شاکی قبل از طرح شکایت در دیوان می‌بایست سلسله مراتب دیگری را در اعتراض به میزان و نحوه محاسبه عوارض موضوع مصوبه رعایت می نمود که صرفنظر از همه موارد پیش گفته، این مورد هم رعایت و لحاظ نگردیده و شکایت مطروحه را واجد ایراد اساسی و محکوم به رد می‌نماید.

۴- عدم ارائه خدمات (اعم از مستقیم یا غیرمستقیم) و عدم تفاوت میان خدمات ارائه شده به اشخاص حقیقی و خدمات ارائه شده به اشخاص حقوقی و... دیگر دفاع مطروحه در شکوائیه تقدیمی است در حالی که چنانکه قبلاً نیز مفصلاً به استحضار رسید شهرداری صرفنظر از وظایف عام عمرانی، خدماتی، نظارتی، رفاهی،... که در قبال کلیه شهروندان اعم از حقیقی و حقوقی ارائه می دهد، در مواجهه با پروژه های عظیمی نظیر پروژه موضوع پرونده که در موارد مشابه برای کلیه اشخاص حقوقی دریافت کننده خدمات صدق نموده و می‌نماید، مکلف و لاجرم در خدمات دهی بسیار گسترده تر در زمینه های مختلف ترافیکی، سد معبر، دفع بهینه پسماند در چنین محدوده هایی، ارائه خدمات مختلف به مراجعین به این اشخاص و مجموعه هایی از این قبیل و... می‌باشد که با این وصف مقرره مذکور نه تنها بر خلاف و مغایر با شرع و قانون نبوده بلکه منطبق با کلیه موازین شرعی و قانونی حاکم و دقیقاً بر اساس خدمات ارائه شده می‌باشد.

علی ایحال نظر بر مراتب مذکور و با تاکید بر آنکه موضوع این شکایت توسط قانونگذار در موارد مختلف تجویز گردیده و چنین عوارضی در موارد و نقاط مختلف کشور به درستی تصویب و اجرا گردیده و می‌گردد و شاکی حتی در یک مورد نتوانسته رویه ای جز این چه در سطح کلان قانونگذاری و چه در میان آرای صادره از دیوان عدالت اداری را ارائه دهد، رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست."

در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۳۶۸۰/۱۰۲-۱۰/۸/۱۴۰۱ اعلام کرده است:

" رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره ۰۰۰۰۱۱۹ مورخ ۱۳/۶/۱۴۰۰؛

موضوع تعرفه شماره (۲-۳) [۳-۲] با کد ۱۱۰۲۰۲ در خصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند، در جلسه مورخ ۵/۸/۱۴۰۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

- اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قائل شده است نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد خلاف شرع شناخته شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۶/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۳۶۸۰/۱۰۲ مورخ ۱۰/۸/۱۴۰۱ در رابطه با جنبه شرعی تعرفه شماره (۳-۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند با کد ۱۱۰۲۰۲ که در خصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، اعلام کرده است: «اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قائل شده است، نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین با توجه به حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظریه فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تعرفه شماره (۳-۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۹ شهرداری بیرجند با کد ۱۱۰۲۰۲ که در خصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری