رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۵۹۲۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۵۹۲۰۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۰۹/۲۱
شماره پرونده: ۰۲۰۳۴۳۷- ۰۲۰۵۳۵۲- ۰۲۰۴۶۰۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ۱- آقای شهرام اسداللهی با وکالت آقای مهدی جلالی ۲- آقای حمید نادی ۳- خانم هانیه کاظمی نژاد
طرف شکایت: وزارت کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵ دستورالعمل اجرایی بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور ابلاغی تحت نامه شماره ۱۶۲۰۹ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۰۴ وزیر کشور
گردش کار: آقای مهدی جلالی به وکالت آقای شهرام اسداللهی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده ۵ دستورالعمل اجرایی بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" برابر بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲که در جلسه علنی مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۴ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده و مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۸ توسط رئیس جمهور ابلاغ شده است راجع به تعیین تکلیف ساختمان ها و مستحدثاتی که بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه در محدوده شهرها ساخته شده و تا قبل از پایان سال ۱۴۰۰ پرونده آن ها در کمیسیون ماده۱۰۰ قانون شهرداری ها مطرح و منجر به صدور رای قطعی گردیده است چنانچه ساخت و ساز با رعایت اصول سه گانه فنی بهداشتی و شهرسازی باشد، پس از احراز مالکیت مالک علاوه بر عوارض صدور پروانه جریمه برمبنای هرمتر مربع به ترتیب بنای مسکونی دو برابر بنای تجاری و اداری سه برابر ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) را تا پایان دی سال ۱۴۰۲ مطابق برگه پرداخت صادرشده و به حساب شهرداری واریز نماید متاسفانه در دستور العمل ابلاغی وزارت کشور به شهرداری ها به شماره ۱۶۲۰۹ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۰۴ و ماده ۵ آن جهت پرداخت و محاسبه موضوع اخیر برابر تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری تعیین شده است و برابر این موضوع ارزش معاملاتی تعیین شده توسط شهرداری ها ماخذ محاسبه میباشد لذا با توجه به اینکه برابر مستندات پیوست موکل ذینفع دراین موضوع میباشد و از طرفی مطابق اصل ۱۷۰ قانون اساسی آییننامه ها و بخشنامه ها و کلیه مصوبات اجرایی دولت نبایست اولاً متضمن قانونگذاری باشد ثانیاً با قوانین عادی مخالف باشد. لذا درخواست ابطال دستورالعمل اجرایی صدر الاشاره از حضورتان مورد استدعاست."
آقای حمید نادی نیز به موجب دادخواستی جداگانه اعلام کرده است که:
" در حالی بندهای (الف) و (ب) ماده مورد شکایت محاسبه مشمولین حکم بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ را به دفترچه ارزش معاملاتی موضوع تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری موکول کرده است که ردیف ۲ بند (ت) تبصره ۱۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ بیان داشته است:
چنانچه ساخت و ساز صورت گرفته، بر خلاف مفاد پروانه یا بدون پروانه ساختمانی بوده و لکن شهرداری، آن مستحدثات را از نظر اصول سه گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی تایید نماید، پس از احراز مالکیت مالک، وی موظف است علاوه بر عوارض صدور پروانه نسبت به بخش پرداخت نشده (که بر اساس نرخ روز توسط شهرداری محاسبه میگردد) جریمه بر مبنای هر متر مربع، به ترتیب بنای مسکونی دو برابر و بنای تجاری و اداری سه برابر ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) را تا پایان دی سال ۱۴۰۲ مطابق برگه پرداخت صادر شده به حساب شهرداری واریز نماید. احکام صادره شده قطعی مبنی بر قلع و قمع با تایید شهردار، با رعایت مفاد این قسمت به واریز نقدی عوارض بدل خواهد شد و در صورت عدم واریزی نقدی و صد در صدی (۱۰۰%) عوارض و جریمه تا تاریخ ۱۴۰۲/۰۹/۳۰ مجدداً به حکم اولیه بازخواهد گشت.
همانطور که مشخص است در این حکم قانونی مبنای محاسبه به ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ موضوع قانون مالیات های مستقیم ارجاع گردیده است در حالی که بندهای موضوع شکایت به ارزش معاملاتی موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ارجاع داده است علیهذا به این ترتیب دو بند معترض عنه مخالف بند ۲ تبصره ۱۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ بوده و موجب ضرر مشمولان این تبصره در احتساب و پرداخت گردیده است که به این ترتیب ابطال آن را از بدو صدور از محضر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم."
خانم هانیه کاظمی نژاد نیز به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
" احتراماً اینجانب مالک پلاک ثبتی ۹۲۸۷/۷۱ در شهرستان دماوند با توجه به قانون بند (ت) تبصره ۶ به آن شهرداری مراجعه که بعد از طی مراحل و روند اداری قانون فوق آن شهرداری مبنای محاسبه جریمه متعلقه را برابر دستورالعمل اجرایی و ابلاغی وزارت کشور بند (ب) ماده ۵ (موضوع تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری) قرار داده حال آنکه قانون در دستورالعمل بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه مبنای محاسبه را ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) مصوب نموده لذا بدینوسیله ابطال بند (ب) ماده ۵ دستورالعمل اجرایی بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ وزارت کشور که مغایر با قانون میباشد را خواستارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" دستورالعمل اجرایی بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کشور:
ماده (۵) فرآیند اجرا:
الف- در صورت بررسی و تایید رعایت اصول سه گانه مطابق ماده (۲) این دستورالعمل، مالک مکلف است نسبت به پرداخت عوارض برای تخلفات ساختمانی صورت گرفته مطابق تعرفه عوارض سال جاری اقدام نماید.
ب- شهرداری مکلف است جرایم تخلفات ساختمانی را در خصوص بنای مسکونی با ضریب دو (۲) و در خصوص بنای تجاری و اداری با ضریب سه (۳) به ماخذ ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری) محاسبه و حداکثر تا پایان شهریور ۱۴۰۲ به صورت رسمی به مالک ابلاغ نماید.
ج- مالک پس از ابلاغ مبلغ عوارض و جریمه، حداکثر تا ۳۰/۱۰/۱۴۰۲ مهلت دارد تا عوارض و جرایم مربوطه را به حساب شهرداری واریز نماید.
د- در صورت عدم واریز نقدی و ۱۰۰% عوارض و جرایم تا تاریخ ۳۰/۱۰/۱۴۰۲ رای اولیه ملاک عمل خواهد بود.
ه- - پس از واریز نقدی عوارض و جرایم در مهلت مقرر (۳۰/۱۰/۱۴۰۲) و با تایید شهرداری، حکم قلع و قمع صادر شده توسط کمیسیون ماده صد راساً کان لم یکن تلقی شده و شهرداری مکلف است نسبت به صدور گواهی عدم خلاف و پایان کار ساختمان اقدام نماید.
تبصره (۱): عوارض و جرایم موضوع این قانون قابلیت تقسیط و تخفیف ندارد.
تبصره (۲): در صورتی که تغییر آرا منجر به کسر پارکینگ گردد، شهرداری مکلف است تبصره (۵) ماده صد قانون شهرداری در خصوص جریمه کسر پارکینگ را، با ضریب حداکثر اعمال نماید.
تبصره (۳): مالکانی که نسبت به میزان عوارض و جرایم تخلفات ساختمانی محاسبه شده بر اساس این دستورالعمل اعتراض داشته باشند، مشمول اجرای این دستورالعمل نمی گردند."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره ۱۲۹۹۶۱ مورخ ۱۴۰۲/۰۶/۲۷، لایحه دفاعیه مدیر کل دفتر فنی و برنامه ریزی عمرانی وزارت کشور به شماره ۱۲۸۹۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۰۶/۲۶ را ارسال کرده است. مشروح لایحه مذکور به قرار زیر است:
" به منظور جلوگیری از وقوع تخلفات ساختمانی و رعایت حقوق شهروندی، قانون بین افرادی که به مقررات و ضوابط مربوطه احترام گذاشته و اقدام به اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری، پرداخت به موقع عوارض و... نمودهاند با افرادی که به اصول و قواعد شهرسازی و حقوق شهروندی و شهرداری توجه ندارند تفکیک قایل شده است.
این وزارتخانه به منظور ایجاد رویه واحد در شهرداری های سراسر کشور اقدام به تدوین دستورالعملی نموده است که بر اساس آن ساختمان های احداثی قبل از سال ۱۴۰۰ که رای تخریب از طریق کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها را دارند و حسب تکلیف یک ساله شهرداری ها نسبت به بررسی موارد مندرج در بند «ت» تبصره«۶» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کشور چنانچه ملک شرایط احراز مقررات سه گانه (اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی) را داشته باشد، وفق نص صریح قانون با محاسبه ضرائب تعیین شده بر اساس کاربری در بند «ت» تبصره «۶» قانون بودجه سال جاری به ماخذ ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ مستفاد به قانون مادر (قانون موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها) محاسبه و از مالک مطالبه نمایند.
با عنایت به اینکه تکلیف مقرر در ماده ۶۴ «قانون مالیات های مستقیم» صرفاً تعیین وضع عوارض ارزش معاملاتی را عهده دار میباشد و نمی تواند در خصوص میزان جرائم تخلفات ساختمانی تعیین تکلیف نماید، لذا موضوع رسیدگی و تعیین جرائم تخلفات ساختمانی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها صراحتاً به تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون تسری پیدا می کند بنابراین ماده ۵ دستورالعمل اجرایی و ابلاغی وزیر کشور به لحاظ مسئولیت تبصره ۱۱ قانون صدرالذکر به جای قانون مالیات های مستقیم مناط اعتبار بوده و سنخیت موضوعی با نحوه محاسبه جرائم تخلفات ساختمانی داشته و در جهت استیفای حقوق شهروندی، مدیریت شهری و در قیاس با بهره مالکانه از فضای شهری و ناچیز نمودن جرایم منجر به تشویق و تشدید تخلفات خواهد شد و به منظور جلوگیری از تضییع حقوق شهر و در راستای کاهش هزینه های تخلفات و جبران خسارت های متاثر در کالبد شهرها تقاضای رد دادخواست و عدم ابطال بند معنونه در دادخواست فوق الذکر را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطالبه نمایند."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۰۹/۲۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس جزء ۲ بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور مقرر گردیده است: «به منظور تعیین تکلیف ساختمان ها و مستحدثاتی که بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه در محدوده شهرها ساخته شده و تا قبل از پایان سال ۱۴۰۰ پرونده آنها در کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری ها طرح و منجر به صدور رای قطعی گردیده است:... ۲- چنانچه ساخت و ساز صورت گرفته برخلاف مفاد پروانه یا بدون پروانه ساختمانی بوده و لکن شهرداری آن مستحدثات را از نظر اصول سهگانه فنی، بهداشتی و شهرسازی تایید نماید، پس از احراز مالکیت مالک وی موظّف است علاوه بر عوارض صدور پروانه نسبت به بخش پرداخت نشده (که براساس نرخ روز توسط شهرداری محاسبه میگردد) جریمه برمبنای هر متر مربع، به ترتیب بنای مسکونی دو برابر و بنای تجاری و اداری سه برابر ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) را تا پایان دی سال ۱۴۰۲ مطابق برگه پرداخت صادرشده به حساب شهرداری واریز نماید. احکام صادرشده قطعی مبنی بر قلع و قمع با تایید شهردار، با رعایت مفاد این قسمت به واریز نقدی عوارض بدل خواهد شد و در صورت عدم واریزی نقدی و صد درصدی (۱۰۰%) عوارض و جریمه تا تاریخ ۱۴۰۲/۰۹/۳۰ مجدداً به حکم اولیه بازخواهد گشت...» با توجه به اینکه براساس حکم قانونی مذکور، جریمه ساخت و ساز غیرمجاز برمبنای هر متر مربع به ترتیب در بنای مسکونی دو برابر و در بنای تجاری و اداری سه برابر ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) تا پایان دی ماه سال ۱۴۰۲ تعیین گردیده است و به موجب بند (ب) ماده ۵ دستورالعمل معترضعنه، جریمه ساخت و ساز غیرمجاز در خصوص بنای مسکونی با ضریب (۲) و در خصوص بنای تجاری و اداری با ضریب (۳) به ماخذ ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری) تعیین شده که معیاری متفاوت با ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۲ (موضوع قانون مالیات های مستقیم) است، بنابراین بند (ب) ماده ۵ دستورالعمل اجرایی بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور ابلاغی تحت نامه شماره ۱۶۲۰۹ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۰۴ وزیر کشور در حدی که با مفاد جزء ۲ بند (ت) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور مغایرت دارد، خلاف قانون تشخیص و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری