رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۰۷ مورخ ۱۴۰۳/۰۲/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۰۷

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۲/۰۴

شماره پرونده: ۹۹۰۳۳۰۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر لاله جین

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره (۲۸-۲) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (۲۸-۲) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" آنچه تحت عنوان سابقه دار کردن اراضی و املاک دارای سند عادی از طریق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ توسط اداره ثبت تصویب گردیده است، ماهیتاً همان عوارض تفکیک است که کراراً توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری به علت خروج از صلاحیت شورای شهر و صلاحیت خاص ادارات ثبت، ابطال گردیده است. آراء شماره ۶۰۷، ۶۰۸ و ۶۰۹ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۲۸، ۷۳۱ مورخ ۱۳۹۶/۰۸/۰۲، ۱۹۸ مورخ ۱۳۹۲/۰۳/۲۰، ۱۰۸۹ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۲۶ و ۶۲۱ مورخ ۱۳۹۱/۰۹/۱۳ دال بر آن است. لذا وفق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها و ماده ۱۵۴ اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک، وظیفه تفکیک و افراز بر عهده اداره ثبت است و شهرداری صرفاً در خصوص انطباق با طرح های شهری اظهار نظر می نماید.

پر واضح است که تعرفه مارالذکر، مبنا و معیار اخذ عوارض مرقوم را صدور سند و نه افراز و تفکیک قرار داده است. این در حالی است که اخذ قدرالسهم های موضوع تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها که عوارض مبحوث عنه تابع آن است، استثنا بر اصل تسلیط هستند و بایستی در موضوع نص تفسیر شوند و دین شخص به شهرداری محسوب نمی شوند و مطالبه شهرداری نسبت به آن ها پس از صدور سند فاقد ضرورت و موازین شرعی است.

همچنین توجهاً به اینکه در املاک موضوع ماده ۱۴۷ قانون ثبت، با اصلاحات صورت گرفته در قانون، اکنون حسب ماده ۱۶ قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی املاک و ساختمان های فاقد سند رسمی مصوب ۱۳۹۰/۰۹/۲۰ برای آن ها سند صادر می‌شود و قانون مزبور جایگزین ماده ۱۴۷ گردیده و از تاریخ تصویب قانون فوق که چند ماه پس از تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها است، صدور سند برای املاک موضوع ماده ۱۴۷ قانون ثبت طبق این قانون صورت می‌گیرد لذا اعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی و تبصره ۳ آن مصوب ۱۳۹۰ در مورد آن ها، از همان سال ۱۳۹۰ طبق این قانون انجام می‌شود. این املاک از املاکی هستند که حسب ماده ۱۴۷ تا تاریخ ۱۳۷۰/۰۱/۰۱ اعیان داشته و با شوارع و معابر موجودیت یافته و شکل گرفته اند که مبین عدم ضرورت اخذ قدرالسهم است لذا در ما نحن فیه با توجه به صدور اسناد مالکیت حسب وضعیت خاص اعیانی تا سال ۱۳۷۰ و نیز بندهای خاص (الف) تا (ت) ذیل ماده ۱ قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی مصوب ۱۳۹۰/۰۹/۲۰، شخص در مقام تفکیک یا افراز نیست و با توجه به صدور سند، لزوم و ضرورتی هم جهت اخذ قدرالسهم های موضوع تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها از وی وجود ندارد چرا که شبکه دسترسی ها و شوارع و معابر قبلاً شکل گرفته و شهرداری آن ها را نامگذاری نموده و به رسمیت شناخته است و نیاز و ضرورتی به ایجاد معبر و شارع در محل نیست تا بتوان به یاری قیاس، قیمت یا بهای آن را پس از رسمیت تصرفات سابقه شخص مطالبه نمود. در مورد سرانه خدماتی نیز با توجه به نظرات متعدد فقهای شورای نگهبان در مورد اخذ آن حسب نیاز و ضرورت آن باید باشد. شایان ذکر است اطلاق مصوبه حتی شامل املاکی که قبل از سال ۱۳۹۰ تفکیک گردیده اند لکن سند اخذ ننموده‌اند نیز می‌شود که کاملاً خلاف قانون و شرع است. در حقیقت دینی وجود ندارد و اسباب مملک در شرع و ایضاً در ماده ۱۴۰ قانون مدنی تصریح شده و با توجه به عدم مجوزی برای آن، اخذ آن فاقد وجاهت شرعی است. از سوی دیگر صدور سند جزء وظایف اداره ثبت است و از حیطه وظایفی شهرداری خارج است. لذا جواز اخذ وجه به میزان تناسب با زمین رفته به معبر از زمین شخص، پس از صدور سند برای آن، خلاف اصل تسلیط و حدیث نبوی «الناس مسلطون علی اموالهم» بوده و با اصل برایت از تعهدات و حدیث «حرمه مال المسلم کحرمه دمه» و نیز آیه شریفه «لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل» مغایرت دارد و همچنین طبق نظریه فقهای شورای نگهبان مورخ ۱۳۹۰/۰۹/۰۳ دریافت وجه با تجویز آیین‌نامه و دستورالعمل مغایر شرع است.

همچنین طبق ماده ۱۷ قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی پر واضح است که شخصی که در راستای قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی (ماده ۱۴۷ سابق) تقاضای سند دارد، بایستی ۵% ارزش منطقه ای ملک خود را به خزانه داری کل بپردازد و اگر مسبوق به صدور سند مالکیت اولیه نباشد، علاوه بر مبلغ فوق باید ما به التفاوت هزینه ثبتی (بقایای ثبتی) را نیز بپردازد.

لذا با عنایت به مستندات مزبور، رویکرد قانونگذار مبنی بر حذف تشریفات و مانع زدایی و تسریع در صدور اسناد و تعیین تکلیف املاک موصوف بوده است و وقتی که استعلام از شهرداری را حتی برای انطباق با طرح تفصیلی شهر و شبکه معابر ضروری ندانسته است، به طریق اولی شمول قدرالسهم خدمات و فضاهای عمومی و عوارض آن که امری فرعی است در اسناد مزبور لازم الرعایه نمی‌باشد. اصل نیز عدم شرطیت است و با توجه به رویکرد استثنایی قانونگذار در املاک مذکور، توسعه و تفسیر موسع آن جایز نبوده و مغایر با هدف قانونگذار و سیاق و مدلول کلام وی است.

همچنین با توجه به ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید تعیین شرطیت عدم نیاز در خصوص دستگاه های مربوط، مغایر با ماده مرقوم می‌باشد.

مع هذا نظر به مراتب فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن غیر شرعی و فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد که با توجه به اخذ وجوه مارالذکر، بدین وسیله بدواً تقاضای ارجاع به شورای نگهبان جهت احراز خلاف شرع بودن آن و سپس ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر لاله جین از زمان تصویب مستنداً به مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین

تعرفه شماره (۲۸-۲) عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی:

در جهت تامین سرانه های عمومی شهر در هر کاربری، هنگام سابقه دار نمودن املاک عادی و آنهایی که براساس ماده ۱۴۸ و ۱۴۷ قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک شده اند یا دارای اسناد عادی معتبر باشند و در شهرداری فاقد سابقه و اعیان هستند و یا به هر عنوان سابقه پرونده در شهرداری می‌باشند، به صورت زیر مشمول دریافت عوارض می‌گردد:

تبصره۱: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر از ۱۰% کمتر یا برابر باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰) خواهد بود.

تبصره۲: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۲۰%-۱۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰) ۹% خواهد بود.

تبصره۳: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۳۰%-۲۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۹% خواهد بود.

تبصره۴: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۴۰%-۳۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۸% خواهد بود.

تبصره۵: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۵۰%-۴۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۷% خواهد بود.

تبصره۶: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۶۰%-۵۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۶% خواهد بود.

تبصره۷: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۷۰%-۶۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۴% خواهد بود.

تبصره۸: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۸۰%-۷۰%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۳% خواهد بود.

تبصره۹: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (۸۰% و بالاتر) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP (۳۰)۱% خواهد بود.

تبصره۱۰: در اراضی بالای ۵۰۰ مترمربع براساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها عمل خواهد گردید.

تبصره۱۱: در املاک با کاربری تجاری به مقدار ضرایب فوق ۱۰ P نیز اضافه می‌گردد.

تبصره۱۲: جهت سابقه دار نمودن املاک و ساختمان های قدیمی که در شهرداری هیچ گونه سابقه تفکیک، پروانه تایید بنا و یا نقل و انتقال ندارند، عوارض سابقه دار کردن به شرح ذیل می‌باشد:

عرصه تا ۲۰۰ مترمربع- ۷۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال

عرصه از ۴۰۰ مترمربع- ۱۲۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال

عرصه تا ۵۰۰ مترمربع- ۱۸۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال

املاکی که دارای کاربری عمومی می‌باشند و از ادارات ذی ربط پیرو درخواست مالک استعلام گردیده است و عدم نیاز خود را اعلام می نمایند، شهرداری می‌تواند براساس قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی، نسبت به صدور مجوز فروش، ساخت، حق تفکیک و. .. با کاربری املاک مجاور و با تراکم پایه شهر و سطح اشغال مجاورین با اخذ تعهد محضری ۵ ساله اقدام نماید.

در املاک واقع در بلوار ۴۵ متری و سطح شهر که عملیات پیاده رو سازی و زیباسازی صورت می پذیرد، ۵۰% هزینه آن را مالکین به عنوان خودیاری به شهرداری باید پرداخت کنند.

مالکینی که در نظر دارند نسبت به تعیین تکلیف (اخذ پروانه ساختمانی، تفکیک و. ..) ملک خود در معابری که عملیات اصلاح و توسعه معابر توسط شهرداری اجرا گردیده و در حال حاضر جدول گذاری، زیرسازی و آسفالت آنها در دست اقدام و یا تکمیل شده است، باید نسبت به پرداخت خودیاری تا ۵۰% اقدام نمایند."

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۲/۰۴ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده ۲ قانون عمران و نوسازی شهری: «در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه ۱۳۴۸ و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت ‌کشور تعیین و اعلام کند بر کلّیه اراضی و ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به ماخذ پنج ‌در هزار بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد، برقرار میشود. شهرداری ها مکلّفند براساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود» و طبق تبصره ۱ ماده فوق: «ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبی از قیمت ملک که در هر شهر با توجه به مقتضیات و شرایط خاص اقتصادی ماخذ دریافت عوارض قرار میگیرد، به موجب آییننامهای که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیات وزیران میرسد، تعیین و اجرا خواهد شد.» ثانیاً تهیه پرونده جهت املاک و اراضی واقع در محدوده شهر برای وصول عوارض از وظایف شهرداری بوده و اخذ عوارض برای سابقه دار کردن املاک و اراضی از مصادیق اخذ عوارض مضاعف است. ثالثاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره ۱۱۴۶ مورخ ۱۴۰۰/۰۴/۰۵ این هیات، وضع عوارض برای سابقهدار کردن املاک و اراضی را توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است. با توجه به مراتب فوق، تعرفه شماره (۲۸-۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۹ شهرداری لاله جین که تحت عنوان عوارض سابقه دارکردن املاک و اراضی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری