رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۰۵۶ مورخ ۱۴۰۳/۰۲/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۰۵۶

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۲/۱۱

شماره پرونده: ۰۲۰۶۷۳۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمید نادی

طرف شکایت: استانداری گیلان (دفتر امور شهری و شوراهای استانداری)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم از بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۲۹۴۱/۴۲/۸۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز دوم از بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۲۹۴۱/۴۲/۸۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" به استحضار می رساند بر اساس فراز دوم بخشنامه مورد شکایت جواز تفکیک اراضی قولنامه ای و اسناد عادی بدون رعایت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به ویژه تبصره ۵ آن پیش بینی و مخالف مواد ۲۲، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت ارایه خدمات به اراضی مذکور ممکن دانسته شده است و همچنین جواز صدور تعرفه عوارض و بهای خدمات برای صدور پروانه برای این دسته از املاک توسط شوراهای اسلامی شهر تجویز گردیده است از این رو اقدام طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانون و مغایر قوانین مارالذکر و آراء متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و تبصره ۳ قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ شهرداری که در نامه معترض عنه ملاک قرار گرفته شده اما معطوف به صدر ماده یعنی مالکین شش دانگ تعیین وضعیت شده است که متن مقرره معترض عنه برخلاف آن به اسناد عادی و قولنامه ای توسعه یافته است از این رو ابطال فراز گفته شده از مکاتبه معترض عنه را از بدو صدور استدعا دارد."

متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

" بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۲۹۴۱/۴۲/۸۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان

فرماندار محترم ماسال

سلام علیکم

بازگشت به نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۵۱/۵۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۰۱/۲۹ در خصوص نحوه محاسبه قدرالسهم تبصره ۳ قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اشعار می دارد:

برابر تبصره ۳ ماده قانون فوق الذکر مصوب ۱۳۹۰ در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی، مطابق طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی دریافت نماید. بنابراین قید اراضی با مساحت بیش از ۵۰۰ (پانصد) متر مربع که دارای سند ششدانگ می‌باشند مالکین مکلفند نسبت به واگذاری قدرالسهم تعیین شده در تبصره ۳ قانون به صورت زمین و یا توافق طرفین (مالک و شهرداری) برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری ارزش گذاری می‌گردد تمامی وجوه مربوطه به حساب شهرداری واریز نمایند.

فلذا از زمین های قولنامه ای یا اسناد عادی که برای صدور پروانه به شهرداری مراجعه می نمایند مشمول قدرالسهم سرانه مورد نیاز شهرداری نمی‌باشند مگر اینکه در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال مورد عمل برای این گونه اراضی بدون سند ششدانگ (اسناد عادی و قولنامه ای) میزان قدرالسهم را به تصویب رسانده باشند و شهرداری بر اساس تعرفه مربوطه اقدام نمایند که با بررسی به عمل آمده از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری شاندرمن تا قبل از سال ۱۳۹۸ عنوانی تحت «قدرالسهم تفکیک از زمین های قولنامه ای و اسناد عادی» به تصویب شورای اسلامی شهر شاندرمن نرسیده است که ملاک عمل شهرداری مزبور قرار گیرد.- مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی امور حقوقی و ارتباطات مردمی استانداری گیلان به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲/۲۴۴۲/۱۲/۸۰۱ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۲۱ نامه شماره ۱۴۰۲/۲۴۱۵/۴۲/۸۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۱۸ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

" احتراماً بازگشت به ابلاغیه شماره ۱۴۰۲۳۱۱۰۰۰۰۷۶۷۴۱۶۳ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۱۱ نظر به پاسخ استعلام فرمانداری ماسال که با درخواست بازپرس شعبه اول دادسرای عمومی و انقلاب شهرستان ماسال در خصوص مطالبه حقوق شهرداری از اشخاصی که بدون اذن شهرداری اراضی تحت تصرف خود را عملاً تفکیک و یا افراز نموده و سند رسمی مالکیت دریافت کرده اند اشعار می‌دارد مطابق نظریات مشورتی ۷/۹۶/۳۸۳- ۱۳۹۶/۰۲/۱۹، ۱۵۱۹/۹۶/۰۷- ۱۳۹۶/۰۷/۰۳، ۲۱۱۴/۹۶/۰۷ - ۱۳۹۶/۰۹/۱۲، ۳۳۸۷/۹۷/۰۷ - ۱۳۹۸/۰۲/۰۹، ۷/۹۸/۱۱۰ - ۱۳۹۸/۰۲/۳۱، ۳۳۸۹/۹۸/۰۷ - ۱۳۸۹/۰۳/۲۹، ۱۲۳۰/۹۸/۰۷ - ۱۳۹۸/۰۹/۰۲، ۷/۹۸/۱۰۶ - ۱۳۹۸/۰۹/۰۵، ۱۱۷۰/۹۸/۰۷ - ۱۳۹۸/۰۹/۱۶، ۱۳۸۱/۰۹/۰۷ - ۱۳۹۸/۱۲/۰۵ و ۷/۱۴۰۰/۱۲۹۹ - ۱۴۰۰/۱۰/۲۸ اداره کل حقوقی قوه قضاییه تفکیک اراضی توسط مالک یا مالکین مشمول مقررات حاکم بر زمان تفکیک است. بدین توضیح که چنانچه تفکیکی در زمان حاکمیت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری - مصوب ۱۳۳۴ (قبل از اصلاح ماده قانونی مذکور) صورت گرفته باشد، مقررات ماده ۱۰۱ قانون شهرداری - مصوب ۱۳۳۴ که قانون حاکم بر زمان تفکیک است، جاری و ساری می‌باشد و شهرداری منحصراً از بابت معابر و شوارع عمومی که در طرح تفصیلی پیش بینی شده است، مطالبات خود را از اراضی مذکور به استناد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴/۰۴/۱۱ خواهد گرفت؛ لکن هرگونه تفکیک بعد از قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰/۰۱/۲۸ مشمول مقررات این قانون با لحاظ فضای عمومی و خدماتی و نیز معابر و شوارع عمومی طبق درصدهای تعیین شده در قانون اخیرالذکر خواهد بود. بنابراین چنانچه تفکیک اراضی بعد از قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰/۰۱/۲۸ صورت گرفته باشد، مشمول مقررات همین قانون با لحاظ فضای عمومی و خدماتی و نیز معابر و شوارع عمومی طبق درصدهای تعیین شده در این قانون خواهد بود. با توجه به صدر ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی ۱۳۹۰/۰۱/۲۸ که ادارات ثبت اسناد و املاک حسب مورد دادگاه ها را در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی موضوع این قانون مکلف به اخذ نقشه ای دانسته که قبلاً به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد، بنابراین به قیاس اولویت متصرفین مشاعی اراضی قولنامه ای که بدون اذن شهرداری مبادرت تفکیک و از مالک به صورت قولنامه بدون پرداخت قدرالسهم شهرداری و عدم رعایت ضوابط شهرسازی و تعیین حدنصاب های تفکیک در زمان قانون ماده ۱۰۱ اصلاحی حاکم و ساری و جاری می‌باشد خرید می نمایند در صورتی که مالک زمین قانوناً وظیفه داشته باشد که برای تفکیک زمین قدرالسهم مربوطه را نسبت به تصرف مشاعی (زمین قولنامه ای) پرداخت کند ولی بدون پرداخت حقوق دیوانی نسبت به تفکیک زمین و اخذ سند تفکیکی اقدام نموده باشد، اخذ سند از طریق اداره ثبت اسناد و املاک مانع از آن نیست که شهرداری حقوق قانونی متعلقه خود را از مالک زمین مطالبه کند. زیرا همان طور که دریافت وجه از اشخاص محتاج جواز قانونی است، معافیت از پرداخت حقوق قانونی نیز محتاج داشتن چنین جوازی است. اقدامات خلاف قانون مالک (عدم رعایت مقررات مربوط) در تفکیک عملی و فروش اراضی مربوطه، مانع از اجرای مقررات ماده ۱۰۱ قانون اصلاح قانون شهرداری (در زمان حاکمیت این قانون) نخواهد بود. در چنین وضعیتی تا زمانی که میزان سهام قانونی شهرداری تعیین تکلیف نشود و حقوق شهرداری پرداخت یا تحویل نشود، صرف تفکیک غیرقانونی، باعث ایجاد حق جهت اخذ پروانه ساختمانی یا دیوارکشی و ارایه خدمات دیگر شهرداری نمی شود؛ مگر اینکه کل خریداران به جای مالک اصلی تعیین تکلیف میزان سهام شهرداری را بنمایند. بنابراین با توجه مراتب موضوع زمین های قولنامه ای در زمان درخواست خدمات شهرداری بنا بر قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ متصرفین املاک (املاک قولنامه ای) به نسبت سهم خریداری شده از مالک اصلی به میزان قدرالسهم متعلقه ملک با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر هر ساله در تعرفه بهای خدمات و عوارض شهرداری منظور و وصول خواهد شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۲/۱۱ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند (ب) رای شماره ۷۱ مورخ ۱۳۸۴/۰۲/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عموم و اطلاق بند ۲ شناسنامه ساختمانی که در پرونده منتج به صدور رای مذکور مورد شکایت قرار گرفته بود، خلاف هدف و حکم مقنّن به شرح مقرر در مواد ۴۶ و ۴۷ و ۴۸ و ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک کشور تشخیص و ابطال گردیده است. ثانیاً براساس رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۳۹۷ مورخ ۱۴۰۰/۰۸/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ماده ۴ شیوهنامه ساماندهی ساخت و سازهای شهری مصوب شورای اسلامی شهر رشت که متضمن تکلیف شهرداری به صدور مجوز ساخت و ساز برای اراضی دارای سند عادی بود، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و لذا براساس مفاد رای مزبور تکلیف شهرداری به صدور مجوز ساخت و ساز برای اراضی فاقد سند رسمی مغایر با قانون است. ثالثاً براساس تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۰ مقرر گردیده است: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنا به مراتب فوق و با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء شماره ۷۱ مورخ ۱۳۸۴/۰۲/۱۸ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۳۹۷ مورخ ۱۴۰۰/۰۸/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با توجه به اینکه فراز دوم بخشنامه معترضعنه متضمن تجویز صدور پروانه ساختمانی برای احداث بنا در اراضی فاقد سند رسمی است و از طرفی با عنایت به اینکه وضع عوارض قدرالسهم تفکیک به طور مطلق و فارغ از این امر که ملک موضوع تفکیک دارا و یا فاقد سند رسمی باشد، به موجب حکم قانونگذار صورت گرفته و لازمالاتباع بوده و مرجع صدور بخشنامه مورد شکایت صلاحیتی مبنی بر منع اخذ عوارض مذکور ندارد، لذا فراز دوم بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۲۹۴۱/۴۲/۸۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان مغایر با مفاد آراء مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری و تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۰ و خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری