رای شماره ۱۴۳۸ مورخ ۱۳۹۸/۰۷/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۳۸
تاریخ دادنامه: ۱۶؍۷؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۶؍۱۴۶۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: اتاق اصناف گمیشان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال چهارمین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان شهرستان گمیشان
گردش کار: اتاق اصناف گمیشان به موجب دادخواستی ابطال چهارمین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و ُنان شهرستان گمیشان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً به استحضار عالی می رساند که برابر تصویب نامه هیات وزیران مورخ ۱۸؍۹؍۱۳۹۳ به شماره ویژه نامه ۷۳۷ که اعضای کارگروهی به منظور مدیریت، هدایت و تصمیم گیری چگونگی اصلاح کیفیت و تعیین قیمتها و تهیه طرح جامع مرحله ای اصلاح نظام یارانه گندم، آرد و نان که برابر آن اعضای کارگروه در سطح کشور را مشخص نموده و در سطح استانها را با اعضای مشخص را به استانداران تفویض اختیار نموده است و در ادامه تصویب نامه هیچ گونه قیدی را مبنی بر تشکیل کارگروه فوق در سطح شهرستانها با ریاست فرمانداران به عمل نیامده است و برابر نص صریح تصویب نامه تشکیل کارگروه در سطح شهرستانها وجاهت قانونی ندارد چرا که بعضاً به دلیل عدم آشنایی به قوانین و مقررات و خروج از حیطه قانونی اختیارات و دعوت از افراد و ادارات به صورت کاملاً سلیقه ای مشکلات عدیده ای را در سطح شهرستان به وجود آورد است. به عنوان مثال در کارگروه مورخ ۱۵؍۸؍۱۳۹۶ که در بند یک آن وظیفه نظارت و بازرسی از واحدهای صنفی خبازی را از وظایف ذاتی بازرسان اداره صنعت، معدن وتجارت دانسته است که این امر کاملاً مغایر قانون نظام صنفی میباشد که در تصویب نامه وزارت صنعت، معدن و تجارت به شماره ۵۷۴۰۷؍۶۰-۴؍۳؍۱۳۹۵ نسبت به لزوم بازرسی از واحدهای صنفی توسط واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف تسریع گردیده است همچنین در بندهای ۵ و ۶ مصوبه که درخواست دو نفر از متقاضیان صدور پروانه کسب را مورد موافقت قرار داده اند کاملاً مغایر قانون بوده چرا که موافقت یا رد درخواست صدور هر نوع مجوز صنفی با اتحادیه مربوطه میباشد (ماده ۱۲ قانون نظام صنفی و دستورالعمل آییننامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی) و تصمیم کارگروه در واگذاری پروانه کسب صنفی فاقد وجاهت قانونی میباشد و همچنین در بند ۱۲ مصوبه کارگروه ساعات کار واحدهای صنفی نانوایی را که تعیین نمودهاند با توج به اینکه تعیین ساعات کار واحدهای صنفی برابر قانون نظام صنفی بنا به درخواست اتحادیه مربوطه و طرح و تصویب در جلسه اجلاس اتاق به کمیسیون نظارت شهرستان ارجاع و تصویب میگردد (دستورالعمل نحوه تنظیم ساعات کار و ایام تعطیل واحدهای صنفی موضوع تبصره م ماده ۳۷ قانون نظام صنفی) این مصوبه نیز فاقد وجاهت قانونی و خارج از صلاحیت کارگروه میباشد لذا با توجه به عرایض فوق و اینکه تشکیل کارگروه صدرالاشاره در شهرستانها هیچ گونه تجویز قانونی ندارد و بعضاً باعث ایجاد مشکلات عدیده ای در شهرستان و دیگر شهرستانها میگردد ضمن درخواست ابطال مصوبات کارگروه فوق تقاضای رای شایسته مبنی بر عدم تشکیل کارگروه در سطح شهرستانها بدون تجویز قانونی مورد استدعا میباشد.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« با عنایت به دعوت تلفنی مورخ ۱۵؍۸؍۱۳۹۶ چهارمین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان شهرستان گمیشان راس ساعت ۱۰ صبح روز سه شنبه مورخ ۱۶؍۸؍۱۳۹۶ در محل فرمانداری شهرستان با حضور فرماندار و اعضای کارگروه که با ذکر تلاوت آیاتی چند از کلام ا... مجید برگزار گردید.
در ابتدا فرماندار و رئیس کارگروه ضمن عرض خیر مقدم به اعضاء و تسلیت اربعین سید و سالار شهیدان امام حسین (ع) و یاران باوفایش و همچنین با محکوم کردن اعمال ناجوانمردانه اخیر گروه تروریستی که منجر به شهادت رساندن چندتن از مرزبانان غیور کشور گردید که در آن راستا این شهرستان با افتخار شهیدی دیگر در راه اسلام پاسداری از مرزهای میهن عزیزمان اهدا کرد را به مردم شهرستان و مخصوصاً به خانواده آن شهید بزرگوار (شهید مهدی کلته) تسلیت عرض نمودند، بعد از ایراد تسلیت فرماندار، در ادامه آقای مهاجر به دستور کار جلسه پرداخت که پس از بحث و تبادل نظر اعضاء موارد به شرح ذیل مورد موافقت اعضاء قرار گرفت:
۱- با عنایت به تخصیص یارانه از سوی دولت به واحدهای خبازی و رسالت ذاتی بازرسان صنعت، معدن و تجارت در انجام امور بازرسی، لذا بازدید از نانوایان سطح شهرستان توسط بازرسان صنعت، معدن و تجارت انجام و گزارش آن در جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان شهرستان ارائه گردد.
۲- در راستای حمایت از تولید و عرضه نان با کیفیت بهتر برای شهروندان شهرستان مقرر گردید طی بازدیدهای نوبه ای کارشناسان صنعت، معدن و تجارت خبازانی که نان با کیفیت تولید می کنند در جلسه مطرح گردد تا مورد تشویق قرار گیرند.
۳- به منظور حفظ رعایت حقوق متقاضیان کلیه درخواستهای واصله امور آرد و نان شهرستان پس از اخذ و ثبت توسط دستگاه های عضو ظرف مدت ۲۴ ساعت به دبیرخانه شورای آرد و نان شهرستان تحویل نمایند.
۴- شرکتهای تعاونی حکمت گمیشان و همیاران بخش گلدشت نسبت جهت خرید به موقع آرد اقدام لازم معمول نمایند.
۵- درخواست خانم صداقت در خصوص احداث نانوایی آزاد پز در روستای خواجه نفس مورد موافقت اعضاء قرار گرفت.
۶- درخواست آقای خیوه ای در خصوص احداث نانوایی آزاد پز به آدرس: صفاایشان مورد موافقت شورای آرد و نان قرار گرفت.
۷- درخواست خانم پوازی مبنی بر تغییر مکان واحد لواشی در روستای خواجه نفس مورد موافقت شورای آرد و نان قرار نگرفت.
۸- درخواست انتقال نانوایی خانم اقول جان اونق از آدرس سیمین شهر خیابان انقلاب جنب بانک ملی داخل کوچه به آدرس خیابان بسیج مورد موافقت شورای آرد و نان قرار گرفت، همچنین تعهد محضری مبنی بر عدم جابه جایی مجدد از مشارالیه اخذ گردد.
۹- درخواست آقای تحصیلی در خصوص انتقال مکان از آدرس سیمین شهر محله بناور خیابان شهید رومی به آدرس جنب بانک ملت سیمین شهر مورد موافقت شورای آرد و نان قرار گرفت، همچنین تعهد محضری مبنی بر عدم جابه جایی مجدد از مشاورالیه اخذ گردد.
۱۰- مقرر گردید اتحادیه صنف خبازان شهرستان نسبت به هماهنگی جهت برگزاری دوره های آموزشی برای نانوایان توسط اداره فنی و حرفه ای اقدام لازم به عمل آورد.
۱۱- واحدهای خبازی بربری دولتی پز بنابر اعلام استانداری وزن هر چونه ۴۵۰ گرم به قسمت ۴۵۰ تومان را عرضه نمایند.
۱۲- ساعت پخت نانوایان دولتی در شش ماهه دوم سال به شرح ذیل اعلام و موافقت گردید:
نان بربری: صبحها از ساعت ۵:۳۰ تا ۸:۳۰ - عصرها از ساعت ۱۵:۰۰ تا ۱۸:۰۰ »
در پاسخ به شکایت مذکور، فرمانداری شهرستان گمیشان به موجب لایحه شماره ۹۰۴۶؍م؍۹۶-۱۹؍۱۲؍۱۳۹۶ توضیح داده است که:
« مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
احتراماً عطف به نامه شماره ۹۴۵۱۶-۱۱؍۱۱؍۱۳۹۶ کلاسه پرونده ۹۶۰۱۴۶۰ آن هیات به استحضار می رساند، با توجه به حساسیت ویژه امور گندم، آرد و نان دولت جمهوری اسلامی ایران قوانین مرتبط با گندم، آرد و نان را تعزیراتی اعلام نموده و از سایر کالا و قوانین صنفی جدا نمود و در سال ۱۳۶۸ در مجمع تشخیص مصلحت نظام قوانین تعزیرات حکومتی ویژه امور گندم، آرد و نان مصوب و جهت اجرا ابلاغ گردید. کلیه امورات مربوط به گندم، آرد و نان تحت عنوان شورای آرد و نان در استانها به ریاست استاندار و شهرستانها به ریاست فرمانداران پیگیری و اجرا میگردد که نامه شماره ۳۶۴۱۵؍۵؍۱۲۸-۲۸؍۶؍۱۳۹۳ ریاست سازمان صنعت، معدن وتجارت استان ابلاغیه به کلیه شهرستانها نیز ضمیمه میباشد و مضافاً شورای گندم، آرد و نان هم در اجرا و هم در نظارت با تشکیل کارگروه های استانی و شهرستانی وظایف مانند صدور مجوز نانوایی، ابطال جواز، جابه جایی و تغییر پخت نان، نظارت و بازرسی و شناسایی تخلفات مربوط به گندم، آرد و نان را انجام و مرحله رسیدگی به تخلفات و صدور رای و میزان جرایم نیز در این شورا انجام می گردید و جرایم از طرف این شورا به خزانه دولت واریز می شد تا اینکه در سال ۱۳۷۸ بین وظایف نظارتی و وظایف اجرایی شورا تفکیک قائل شدند و اجرا مانند خرید گندم، استحصال آرد، صدور مجوزها و حمل و جابه جایی گندم، آرد و نان به وزارت بازرگانی وقت و شرکت بازرگانی دولتی ایران محول و مباحث نظارت و پیگیری به تخلفات به وزارت کشور، استانداریها و فرمانداریها محول شد و کما فی سابق بازرسی و شناسایی تخلفات و صدور جرایم در کارگروه استانی در استانداری و کارگروه های شهرستانی در فرمانداریها امورات پیگیری و رتق و فتق می گردید.
از ابتدا تصویب قوانین تعزیرات گندم، آرد و نان در مجمع تشخیص مصلحت وظایف استانی در کارگروه استان و وظایف مربوط به شهرستانها در کارگروه شهرستانی پیگیری و رسیدگی میگردد و کارگروه های شهرستانی در فرمانداریها تشکیل و ذیل کارگروه استانی انجام وظیفه می کردند. در زمان هدفمند سازی یارانه و آزادسازی ساختار آرد و نان تغییر کرده و بازرسی و نظارت این حوزه به وزارت صنعت، معدن و تجارت که ضابط تعزیراتی هستند و رسیدگی به تخلفات حوزه در ادارات کل تعزیرات حکومتی زیر مجموعه قوه قضاییه و بر اساس قانون نظام صنفی انجام می پذیرد. آخرین دستورالعمل ابلاغی که از سوی معاون ریاست جمهوری منضم به تصویب نامه هیات وزیران، ساختار آرد و نان را مشخص کرده است در سال ۱۳۹۳ طی تصویب نامه شماره ۹۷۴۷۷-۲۶؍۸؍۱۳۹۳ ابلاغ گردید و ساختار اداری آن در ۳ رده تعریف و اجرایی میشود. ۱- کارگروه کشوری ۲- کارگروه استانی ۳- کارگروه شهرستانی در تصویب نامه مورد الاشاره به کارگروه استانی و اعضا و وظایف آن اشاره مستقیم شده است که حسن اجرای این تصویب نامه در سطح استان بر عهده استانداران است که پس از تشکیل کارگروه استانی در دومین جلسه کارگروه استانی در تاریخ ۱۳؍۹؍۱۳۹۳ در بند ۲ صورتجلسه کارگروه استان با توجه به مصوبه هیات وزیران در خصوص ضرورت مدیریت و برنامه ریزی در جهت نظارت بر کمیت و کیفیت انواع نان کارگروه مشابه کارگروه استان در سطح شهرستانها با ریاست فرمانداران و دبیری اداره صنعت، معدن و تجارت تشکیل و پیگیر امورات شهرستان باشند. به استناد تصویب نامه هیات وزیران شرح وظایف کارگروه های استانی و شهرستانی وظایف به شرح ذیل را واگذار کرده است.
۱- مدیریت و هماهنگی امور مربوط به تولید آرد و نان
۲- تفکیک و توسعه نانوایی ها در بخش آزاد پز در استان و شهرستان
۳- تعیین میزان سهمیه و روش تفکیک و تخصیص و توزیع آرد در بخش آزاد و یارانه ای
۴- تعیین روش نظارت و اطلاع رسانی
۵- تعیین قیمت فروش انواع آرد و نان بر عهده کارگروه استانی و شهرستانی است
که در قالب این شرح وظایف کارگروه شهرستان مصوبات صدرالاشاره در درخواست را با تصویب کلیه اعضاء کارگروه شهرستان مصوب کرده و نظر خاص فرمانداری هم نمیباشد بلکه با حضور خود اتحادیه خبازان اصناف و ادارات دولتی عضو کارگروه مصوبات نهایی و ابلاغ میگردد. به پیوست مستندات فوق الذکر که همگی تاکید بر وظایف کارگروه های آرد و نان شهرستان داشته به صورت مستمر نیز اتحادیه خبازان و اتاق اصناف نیز دعوت می گردند که در طرح دادخواست اتاق اصناف نیز به آن دیوان ضمیمه گردید مبین این موضوع است. به شماره ۹۷۴۷۷؍ت۵۱۲۵۲ه--۲۸؍۶؍۱۳۹۳ هیات وزیران ۳۶۴۱۵؍۵؍۱۲۸ و نامه خیلی محرمانه شماره ۳۷۷۴-۲۰؍۳؍۱۳۹۲ وزارت کشور و نامه سری شماره ۴۶۲۱؍س-۱۱؍۴؍۱۳۹۲ وزارت کشور و در ادامه نامه ۶۴۸۸؍۹۲؍م ت۴۹۲۳۷ن-۸؍۳؍۱۳۹۲ ریاست جمهوری در رابطه با تصمیم نمایندگان ویژه ریاست جمهوری اصل ۱۲۸ قانون اساسی ضمیمه میگردد لذا با عنایت به برگ دادخواست اتاق اصناف در رابطه با صدور مجوز صنفی و اعلام عدم صلاحیت کارگروه آرد و نان شهرستان با دستورالعملهای صادره که بنا به قوانین و شرایط اجتماعی منطقه صورت میگیرد. مراتب جهت استحضار به حضور ارسال میگردد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶؍۷؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر اساس بندهای ۱ و ۲ تصویب نامه شماره ۹۷۴۷۷؍ت۵۱۲۵۲ه--۲۶؍۸؍۱۳۹۳ هیات وزیران مقرر شده است که: کارگروه هایی در سطح کشور و استان به منظور مدیریت، هدایت و تصمیم گیری در خصوص چگونگی اصلاح کیفیت و تعیین قیمتها و تهیه طرح جامع مرحله ای اصلاح نظام یارانه گندم، آرد و نان تشکیل میشود و بر مبنای بند ۲ تصویب نامه مذکور رسیدگی به امور مربوط به آرد و نان و از جمله تعیین قیمت آرد و نان در شهرستان های هر استان نیز توسط کارگروه استانی تعیین شده در این تصویب نامه انجام خواهد شد.» نظر به اینکه در تصویب نامه یاد شده هیات وزیران، تشکیل کارگروه های موضوع این تصویب نامه در سطح شهرستان پیش بینی نشده و اختیارات مقرر در تصویب نامه هیات وزیران نیز از سوی کارگروه آرد و نان استان گلستان به شهرستان های آن استان تفویض نشده است، بنابراین وضع مقرره مورد شکایت که متضمن اتخاذ تصمیماتی توسط کارگروه گندم، آرد و نان شهرستان گمیشان در رابطه با محورهای تعیین شده در تصویب نامه هیات وزیران میباشد، به دلیل فقدان جایگاه حقوقی کارگروه یاد شده خارج از اختیارات بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری