رای شماره ۱۵۸ و ۱۵۹ مورخ ۱۳۸۴/۰۴/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسمه تعالی
تاریخ: ۱۲/۴/۸۴ شماره دادنامه: ۱۵۸، ۱۵۹ کلاسه پرونده: ۸۲/۷۴، ۸۳/۲۰۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: ۱- آقای محسن تجویدی ۲- قوه قضائیه.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۷ و ماده ۷ اصلاحی از آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها.
مقدمه: الف- آقای محسن تجویدی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، در خصوص احداث بنا در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال ۱۳۷۴ باستحضار میرساند، ۱- طبق تبصره ماده یک قانون مرقوم که مقرر میدارد، مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها وزارت کشاورزی است و تغییر کاربری اراضی موضوع این قانون در روستاها طبق ضوابطی که وزارت کشاورزی تعیین خواهد نمود مجاز میباشد و تبصره ۳ قانون فوقالذکر ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی را در مورد تفکیک اراضی و تغییر کاربری موضوع قانون مرقوم مکلف به استعلام و اعمال نظر وزارت جهاد کشاورزی مینماید. ۲- بر اساس ماده ۲ قانون مذکور به این شرح (در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده میشود ۸۰% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانهداری کل کشور واریز میگردد. نحوه تقویم ارزش اراضی این قانون توسط وزارت امور اقتصادی تعیین و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.) و تبصره یک ماده ۲ مقرر میدارد (اراضی با مساحت کوچک برای سکونت شخصی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود) و در ماده ۷ قانون مزبور تصریح گردیده است وزارت کشاورزی مسئول اجرای این قانون میباشد. و وزارت مذکور مکلف است آییننامه اجرایی این قانون را ظرف مدت سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند و در اجرای مفاد قانون فوقالاشعار در تاریخ ۲۴/۱۰/۱۳۷۴ آییننامه اجرایی آن را به تصویب هیات وزیران میرساند و در ماده ۷ آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اعلام میگردد پس از احراز تخلف موضوع ماده ۳ و تبصرههای آن ضمن معرفی متخلفان به مراجع قضایی توقف عملیات و اقدامات را از مراجع یاد شده درخواست میکند … و در صورت محکومیت متخلف به پرداخت جریمه، مرجع قانونی مربوطه موظف است برابر حکم دادگاه پس از وصول جریمه، مجوز بنا و تاسیسات را صادر کند. ۳- در ماده ۸ قانون مارالذکر تصریح شده کلیه قوانین و مقررات مغایر با این لغو میگردد و لذا در خصوص اراضی مشمول این قانون ماده ۹۹ و بندهای الحاقی به آن نسخ ضمنی گردیده است. ۴- در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۸۰ هیات وزیران بر خلاف قانون و به پیشنهاد وزارت کشور عبارت (مجوز بنا و تاسیسات را صادر میکند) به عبارت (متخلف را به منظور اعمال قوانینو مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی مینماید) اصلاح میگردد. همانطوری که ملاحظه میفرمایید مصوبه سال ۱۳۸۰ هیات وزیران بر خلاف نص صریح ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها بوده و عبارت مجوز مصرح در قانون را به عبارت متخلف تغییر داده که اصولاً خارج از حیطه اقتدار هیات وزیران تلقی و هیات مذکور صالح به تغییر و یا نسخ عبارت قانونی نبوده و ضرورت داشت از طریق مجلس شورای اسلامی نسبت به اصلاح قانون اقدام گردد و بر اساس ماده ۷ قانون مرقوم مسئول اجرای آن وزارت جهاد کشاورزی بوده و وزارت کشور بر خلاف مقررات قانونی موضوع را به هیات وزیران پیشنهاد و هیات مرقوم نیز بدون توجه به ضوابط قانونی و صلاحیت وزارتخانه پیشنهاد دهنده مبادرت به تغییر قانون و اصلاح آییننامه اجرایی مینماید. لذا با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال مصوبه شماره ۳۸۵۸/۲۳۱۷۲ مورخ ۲۵/۱۲/۱۳۸۰ هیات وزیران را به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مینماید. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۴۹۹۷ مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۸۲ ضمن ارسال تصویر نظریه تفصیلی شماره ۶۱/۶۱۸۵۷ مورخ ۲۳/۶/۱۳۸۲ وزارت کشور اعلام داشتهاند، همانگونه که عنایت دارند ماده ۳ قانون صراحتاً از مالکین و متصرفین اراضی زراعی و باغهای موضوع قانون که غیر مجاز کاربری اراضی را تغییر دهند به عنوان متخلفین نام برده است. به علاوه در قانون «صدور مجوز بنا و تاسیسات» برای متخلفین یاد شده مورد حکم قرار نگرفته بلکه صراحتاً در ماده ۳ به توقف عملیات توسط دادگاه تصریح شده است. ضمن آنکه در تصویبنامه اصلاحی مقرر شده است «متخلف را به منظور اعمال قوانین و مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی نماید.» به عبارت دیگر حکم مصوبه اخیر برای «اعمال قوانین و مقررات» بوده و طبیعی است معرفی تخلف برای اعمال قوانین و مقررات موضوعاً قابل شکایت نبوده است زیرا خود این حکم اعمال قوانین ومقررات را خواسته است و شاکی چنانچه ادعا داشته باشد استانداری یا شهرداری مربوط خلاف قوانین و مقررات عمل کرده باید مراتب را به عنوان اقدامات دستگاه ذیربط مورد شکایت قرار دهد. با توجه به موارد فوق رد شکایت را خواستار است. در نامه شماره ۶۱/۶۱۸۵۷ مورخ ۲۳/۶/۱۳۸۲ مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، از آنجا که قسمت اخیر ماده ۷ آییننامه مزبور متخلف ماده ۱۰۰ قانون شهرداری بوده است، هیات وزیران به لحاظ رعایت قانون و عدم ایجاد تداخل در وظایف سازمانهای اداری و با نظر کارشناسی وزارت کشور اقدام به اصلاح قسمت اخیر ماده ۷ آییننامه مزبور کرده است. بر خلاف ادعای شاکی عبارت تغییر یافته قسمت اخیر ماده ۷ آییننامه مذکور هیچ مغایرتی با ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ندارد زیرا، اولاً حکم مذکور در ماده ۲ قانون مزبور مربوط به نحوه تغییر کاربری است در حالی که حکم مذکور در ماده ۷ آییننامه در خصوص نحوه پیگیری تخلف کسانی است که غیر مجاز اقدام به تغییر کاربری اراضی نمودهاند. ثانیاً مفاد مذکور در ماده ۲ قانون مذکور مربوط به مرحله تغییر کاربری و نحوه درخواست آن است که در صلاحیت کمیسیونی است که زیر نظر وزارت جهاد کشاورزی تشکیل میگردد. در حالی که حکم مذکور در قسمت اخیر ماده ۷ آییننامه موصوف مربوط به مرحله اخذ مجوز احداث بنا در ملک تغییر کاربری یافته است که حسب مورد در صلاحیت ذاتی شهرداریها و یا استانداریها است به عبارت دیگر وزارت کشاورزی و کمیسیون مزبور به لحاظ وظایف ذاتی خود فقط مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغات خارج از محدوده قانونی و تایید تغییر کاربری آن است نه مرجع صدور مجوز بنا و تاسیسات بر روی آن در حالی که بر اساس ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها، شهرداری مرجع صدور مجوز بنا و تاسیسات میباشد. ب- آقای رازقندی عضو کمیسیون حقوقی و قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نامه مورخ ۱۶/۳/۱۳۸۳ به عنوان ریاست محترم قوه قضائیه و رئیس کمیسیون حقوقی و قضایی مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام داشتهاند، در قانون حفظ کاربری اراضی و باغها مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ مجلس شورای اسلامی تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها و … ممنوع بوده و در ماده ۳ قانون مرقوم مجازات مرتکبین آن را جزای نقدی به میزان سه برابر ارزش اراضی فوق به قیمت روز و توقف عملیات اجرایی و حبس تا شش ماه تعیین نموده است. در آییننامه اجرایی قانون مزبور که در تاریخ ۲۴/۱۰/۱۳۷۴ به تصویب هیات وزیران رسیده است در ماده ۷ آن به وزارت کشاورزی اجازه داده که پس از صدور حکم محکومیت متخلفین از مقررات قانونی موصوف نسبت به صدور مجوز بنا و تاسیسات برای اراضی مزبور اقدام نمایند. همانطور که استحضار دارید آییننامه مذکور مخالف صریح متن و روح قانون بوده و نقض غرض قانونگذار نموده و به نوعی هم موجب تشویق و تجری مرتکبین فوق گردیده است به نحوی که موجب وهن اقدامات دستگاه قضایی گردیده و رسیدگیهای قضایی و حدود احکام آن را در راستای تغییر کاربری اراضی کشاورزی قرار داده است. مراتب جهت استحضار حضرتعالی و عندالاقتضاء صدور دستورات لازم برای نقض ماده ۷ آییننامه اجرایی قانون موصوف اعلام میگردد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
قانونگذار به صراحت ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴ به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم و بهرهبرداری آنها تغییر کاربری اراضی مزبور در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها جز در موارد ضروری را ممنوع اعلام داشته و تغییر کاربری اراضی مذکور را بر اساس ضوابط مربوط به کمیسیون مقرر در تبصره یک آن ماده و همچنین مسئولیت اجرای قانون را علیالاطلاق به وزارت جهاد کشاورزی محول نموده است. نظر به اینکه حکم ماده ۳ این قانون موضوع اخذ عوارض از اشخاص به واسطه تغییر غیر مجاز کاربری اراضی زراعی و باغها و محکومیت آنها به پرداخت جزای نقدی و در صورت تکرار جرم به تحمل حبس از یک ماه تا شش ماه دلالتی بر جواز بقاء کاربری غیر مجاز اراضی مذکور ندارد بلکه مفید لزوم حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها میباشد، بنابراین قسمت اخیر ماده ۷ آییننامه اجرایی قانون فوقالاشعار مبنی بر الزام مرجع قانونی مربوط به صدور مجوز بنا و تاسیسات و اصلاحیه مورخ ۲۵/۱۲/۱۳۸۰ آن ماده در خصوص معرفی اشخاص متخلف به شهرداریها و استانداریها جهت اعمال مقررات مغایر هدف و حکم مقنن و خارج از حدود صلاحیت قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و موارد فوقالذکر مستنداً به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد./
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
مقدسیفرد