رای شماره ۱۵۹۱ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۵۹۱

تاریخ دادنامه: ۳۰/۱۰/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۸۰۱۰۳۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عباسعلی علیرضا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره برداری از کاربری های غیرمرتبط مسکونی و تجاری (مصوبه شماره ۶۲۸/۴/ش-۱/۸/۱۳۹۵) شورای اسلامی شهر اسلامشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره برداری از کاربری های غیر مرتبط مسکونی و تجاری از تاریخ تصویب (مصوبه شماره ۶۲۸/۴/ش-۱/۸/۱۳۹۵) شورای اسلامی شهر اسلامشهر را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها و تبصره های آن در عدم رعایت الزامات مقرر برای احداث بنا زاید بر مندرجات پروانه ساختمانی مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده صد واتخاذ تصمیم با آن کمیسیون با رعایت ضوابط مربوطه است. لذا اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان مقرر در رای کمیسیون ماده صد تحت عنوان بهای خدمات بهره برداری از کاربری های غیرمرتبط خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده است. نظر به اینکه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در راستای قوانین و مقررات و مصوبات جاری و قابل اجرا قانون شهرداری ها و مواد ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ و مواد ۵۰ و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ و قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۱۳۵۱ وغیره خارج از حیطه اختیارات خود اقدام به ابلاغ مصوبات خارج از چهارچوب قانون بدون اخذ تاییدیه از استانداری (ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه) و تشریفات آگهی عمومی (۴۷ قانون شهرداریها) مبنی بر برقراری بهای خدمات بهره برداری از کاربری های غیرمرتبط در کاربری های مسکونی و تجاری و غیره و شهرداری نیز با همین دستاویز و با تحت فشار قرار دادن اینجانب با اخطاریه های مکرر سپس با پلمب محل کسب وکارم می خواهد تا مرا وادار به تمکین نماید. (تخلف ذیل کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداریها) و با عنایت به اینکه وضع عوارض برای تغییر کاربری توسط شورای اسلامی که در آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء: ۴، ۷۱۷، ۲۴۷، ۴۸۹ و ۴۹۰ در سال ۱۳۹۱ یا ۱۸۱۸-۸۶، ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ سال ۱۳۹۳، ۶۹۹ الی ۷۰۴ سال ۱۳۹۵ و یا ۳۲۸-۱۴۰۰ سال ۱۳۹۷ مغایر قانون و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات تشخیص داده شده و با استناد به ماده ۹۲ قانون تشکیلات دیوان با تقدیم دادخواست به تجویز مواد ۱۲، ۸۸ و ۱۳ قانون دیوان و رعایت قوانین جاری فوق الاشعار نقض مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را از هیات عمومی دیوان دارم. »

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۸-۱۰۳۱-۳ مورخ۱۹/۴/۱۳۹۸ ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی گردیده توضیح داده است که:

" با عنایت به اینکه شهرداری اسلامشهر از مصوبه شورای شهر مورد استنادش بابت اخذ و وصول بهای مندرج در فرم برآوردی و با پاسخ به چگونگی نحوه محاسبه صورتحساب خودداری می کند از این رو از کپی تهیه شده همان مصوبات شورای شهر اسلامشهر به عنوان مستند شکایت به پیوست ارسال می‌گردد. مصوبه مورد اعتراض ۶۲۸/۴ سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی اسلامشهر با عنوان عوارض بهای خدمات بهره برداری از کاربری های غیرمجاز با کد عوارض ۱۴۹۹ در فیش ۳۲۹۹۷۳-۲۳/۱۱/۱۳۹۷ صادر که به دلایل ذیل به مصوبه مغایر قوانین و مقررات حاکم اعتراض و خواهان ابطال آن هستم.

۱- مغایرت تصمیمات اتخاد شده در مصوبه شورا با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای ۱۹۱۳ سال ۱۳۹۷ هیات در باره شهرستان ملایر و دیگر موارد آراء مشابه که در برگه دادخواست بدوی نامبرده شده ومطابق ماده ۹۲ قانون دیوان چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود رعایت مفاد رای هیات در مصوبات بعدی الزامی است.

۲- خروج شورا از حدود صلاحیت خود در قانونگذاری و ابطال مصوبات غیرقانونی در برقراری عوارض من غیر حق به استناد قوانین و مقررات اشاره شده در همان برگه دادخواست بدوی ارائه شده.

۳- تعارض و تزاحم این عوارض با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت همچنین توجه به حکم مقرر در تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی اختصاص به قوه مقننه یا ماذون از قبل قانونگذار دارد.

۴- لزوم اخذ بهای خدمات در قبال انتفاع مستقیم خدمت از سوی شهرداری قابل دریافت است و اخذ آن در برابر خدمات موضوعیت می یابد.

۵- با امر بند ۹ مصوبه ۶۲۸/۴ شورای شهر که در سال ۱۳۹۵ به تصویب رسیده و قاعدتاً در سال بعد لازم الاجرا می‌گردد در فیش مورد محاسبه برای اینجانب از سال ۱۳۹۱ الی ۱۳۹۷ محاسبه شده در صورتی که مطابق ماده ۴ قانون مدنی اصولاً اثر قانون به آتیه است به طریق اولی مصوبات شورای شهر نیز نمی تواند ناظر به تاریخ قبل از تصویب باشد که خلاف قانون است. لذا با استناد به موارد ذکر شده اینجانب خواهان ابطال مصوبه و عوارض لاحق شورای شهر اسلامشهر معترض عنه از تاریخ تصویب آن را از هیات عمومی دیوان خواستارم.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

« مصوبه شماره ۶۲۸-۴: با توجه به نامه شماره ۳۱۶۳-۲۱/۱/۱۳۹۵ مدیر اداره درآمد نظر به اینکه برخی از مالکان، املاک خود را به صورت انباری، آموزشی، ورزشی، درمانی، اداری و... به غیر از کاربری مربوطه مورد استفاده قرار می‌دهند و پس از رسیدگی، رای کمیسیون ماده صد مبنی بر قلع تمام یا قسمتی از بنا و تعطیلی محل صادر و از آنجایی که گاهی استفاده خلاف کاربری به صورت موقتی بوده و این موضوع باعث شده و یا خواهد شد تا قلع و تعطیلی بنا عملی نباشد. بنابراین به جهت تامین منافع و جلوگیری از تضییع حق و حقوق شهرداری، اجازه داده می‌شود شهرداری نسبت به محاسبه و اخذ بهای خدمات بهره برداری بابت استفاده موقت از املاک موصوف بر مبنای فرمول و تبصره های زیر با رعایت کامل کلیه قوانین، مقررات و ضوابط مربوطه اقدام نماید:

فرمول محاسبه ksp (k ضریب نوع استفاده - p قیمت منطقه بندی - s مساحت) ضریب k برای بناهایی که مورد استفاده به صورت مسکونی می‌باشد برابر (۲)، تجاری برابر (۱۰)، کارگاهی و تولیدی برابر (۵)، اداری برابر (۵/۲)، صنعتی ۲، آموزشی و ورزشی برابر (۵/۱) و سایر بناها (۱) می‌باشد.

۱- مبنای محاسبه بر اساس قیمت منطقه بندی هر سال بر اساس همان سال می‌باشد.

۲- این لایحه مشمول املاکی می‌باشد که دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر رفع خلاف است. ضمناً کلیه بناهایی که با مجوز و مصوبات شورای محترم اسلامی شهر حق استفاده از بنا با کاربری غیر را دارند مشمول پرداخت بهای خدمات بهره برداری موقت می‌باشد.

۳- پرداخت بهای خدمات بهره برداری موقت موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری عرصه و اعیان و یا مجاز بودن ملک نبوده و صرفاً بابت بهره برداری موقت است.

۴- دریافت هر گونه وجهی، در قالب استفاده موقت از کاربری غیر مرتبط بوده که عبارت بهره برداری موقت برای زمان معین و محدود حداکثر یک ساله می‌باشد و صدور مجوز بهره برداری موقت باید صرفاً در قالب سیستم یکپارچه شهرسازی صورت پذیرد.

۵- کلیه املاک مشمول این موضوع موظف به پرداخت عوارض کسب و پیشه، پسماند و نوسازی می‌باشند.

۶- املاک و مستحدثاتی که دارای مشکلات، مزاحمت اساسی و غیر قابل تحمل می‌باشند مشمول این لایحه نبوده و شهرداری موظف به اعمال قانون برابر رای کمیسیون ماده صد و بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداریها می‌باشد.

۷- متقاضی می‌تواند حداکثر تا سقف زمانی مجوز بهره برداری مورد درخواستی در پرداخت بهای خدمات موضوع این لایحه از تسهیلات و تخفیفات مندرج در مصوبه شماره ۳۶۴۲/۰۳/۰۴-۱۰/۱۰/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر استفاده نماید.

۸- پس از موافقت شهرداری ادله ای نظیر عدم فعالیت واحد صنفی برای مدتی مشخص به هنگام مطالبه بهای خدمات نافی دریافت حقوق شهرداری نبوده و در صورت استنکاف مالک از پرداخت بدهی شهرداری موظف است ضمن اعمال قانون مبلغ را به حساب بدهی ملک ثبت و اقدامات لازم را برای وصول آن انجام نماید.

۹- مبنای محاسبه بهای خدمات موضوع این لایحه از تاریخ صدور رای کمیسیون ماده صد و اولین ابلاغ اخطار شهرداری می‌باشد.

۱۰- تعهد پرداخت بهای خدمات موضوع این لایحه صرفاً بر عهده مالکان املاک بوده ولی برای تسهیل در روند اداری، ذینفعان املاک (بهره بردار) می‌تواند بهای خدمات یاد شده را به شهرداری پرداخت نماید.

۱۱- در هنگام استفاده از فضای باز ضریب k معادل ۱۰ درصد ضریب تعیین شده برای استفاده فعلی در فضاهای مسقف می‌باشد.

۱۲- در صورت بهره برداری از واحدهای مسکونی در مجتمع ها اخذ رضایت نامه رسمی از واحدهای همجوار توسط بهره برداری الزامی می‌باشد.

۱۳- در صورت درخواست مالک مبنی بر تقسیط، نهایتاً تا پایان همان سال قابل تقسیط می‌باشد (بدون پیش پرداخت با شرایط اخذ ضمانت مطابق مصوبه شماره ۸۶۷/۳/۴ شورای اسلامی شهر) »

در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر اسلامشهر نیز به موجب لایحه شماره ۴۰۸۵/۰۲/۰۵-۳۱/۵/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

« ۱- مرجع تصویب مصوبه موضوع شکایت شاکی با توجه به تصویر ارائه شده شورای اسلامی شهر اسلامشهر می‌باشد و بنابراین شاکی باید دعوای خود را به طرفیت شورای اسلامی شهر اسلامشهر مطرح می نمود و نه شهرداری اسلامشهر، بنابراین با توجه به عدم طرح دعوا به طرفیت ذی نفع استدعای رد دعوای وی را دارد.

۲- برابر تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده « شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند» بنابراین شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب چنین مصوبه ای بوده است و با توجه به اینکه عوارض مذکور در سطح محلی وضع واجرا می‌گردد نه ملی، خروج از صلاحیت صورت نگرفته است.

۳- رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در خصوص نحوه اخذ عوارض در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری است، بنابراین این موضوع می‌بایست ابتدا در کمیسیون مزبور مطرح و در صورت اعتراض مودی یا ذینفع به رای کمیسیون ماده ۷۷ دیوان صالح به رسیدگی می‌باشد.

۴- با توجه به اینکه مصوبه مذکور، پرداخت بهای خدمات را موجب ایجاد حقی برای مالک متقاضی نمی داند و به عبارت دیگر کاربری ملک وی تغییر نمی یابد و موجب مجاز شدن تخلفات ساختمانی وی نمی گردد، دخالتی از سوی شورای اسلامی شهر در صلاحیت تکالیف و حقوق سایر نهادها و مراجع قانونی صورت نگرفته است. بنابراین رد درخواست و دعوای شاکی مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مقرر شده « شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط مذکور در پروانه های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید. » نظر به اینکه اعطا مجوز بر خلاف کاربری و اخذ وجه مغایر ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون مذکور است. همچنین در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۴۸۹-۲۴/۵/۱۳۹۶ و ۸۵-۱۲/۲/۱۳۹۶ اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقت از ساختمان ها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه مورد شکایت تحت عنوان عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری های غیر مرتبط مسکونی و تجاری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری