رای شماره ۱۷۲ و ۱۷۳ مورخ ۱۴۰۰/۰۲/۰۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۷۳-۱۷۲

تاریخ دادنامه: ۷ اردیبهشت ۱۴۰۰

شماره پرونده: ۹۹۰۰۱۰۸ و ۹۸۰۴۴۳۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ۱- آقایان فتح اله عطاردی و سیدمحمود حسینی با وکالت آقای مهدی میناوند چال ۲- بانک مهر اقتصاد با وکالت آقای ابوالفضل خوشروزی اجیرلو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- بندهای ۵ و ۷ مصوبه پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸ ۲- بخشنامه شماره ۱۳۹۸۸۵۶۳۱۰۰۰۰۰۶۱۷۱-۲۱/۷/۱۳۹۸ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان البرز

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال بندهای ۵ و ۷ مصوبه پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸ و بخشنامه شماره ۱۳۹۸۸۵۶۳۱۰۰۰۰۰۶۱۷۱-۲۱/۷/۱۳۹۸ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان البرز را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«معاونت امور اسناد و املاک سازمان ثبت طی نامه شماره ۱۹۴۴۱۹/۹۸-۹/۱۰/۱۳۹۸ در خصوص ماهیت بانک های مذکور از بانک مرکزی از حیث دولتی بودن یا خصوصی بودن آنها پرسش به عمل آورده است که بانک مرکزی در پاسخ به معاونت امور اسناد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به صراحت اعلام داشته است که بانک های مذکور تا قبل از تکمیل فرایند ادغام کماکان واجد ماهیت غیردولتی هستند که تصویر نامه شماره ۳۹۵۹۸۱/۹۸-۱۵/۱۱/۱۳۹۸ بانک مرکزی که در متن آن به نامه مشروحه شماره ۳۷۴۳۱۴-۲۹/۱۰/۱۳۹۸ اداره بررسی های حقوقی بانک مرکزی اشاره کرده است به پیوست تقدیم می‌گردد. بر اساس مفهوم بند ۱۶ ماده ۱ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و با توجه به احکام مقرر در تبصره ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی فصل پنجم قانون عملیات بانکی بدون ربا که اذعان دارد « واحدهایی که بانک ها در آنها به هر میزان مشارکت و یا سرمایه گذاری نموده و یا بنمایند با توجه به ماده ۲۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا به سبب مشارکت و یا سرمایه گذاری بانک ها، شرکت دولتی محسوب نمی گردد» لذا تا قبل از فرایند ادغام بانک ها و موسسات یاد شده کماکان واجد ماهیت غیردولتی است. از طرفی تعیین ماهیت بانک ها از حیث خصوصی و یا دولتی بودن صرفاً و منحصراً تابع مقررات احکام احصاء شده در قانون خاص عملیات بانکی بدون ربا است.

از طرفی بانک مهر اقتصاد در پاسخ شماره ۷۴۴۲/۳۸/۲۹/۶/م-۷/۷/۱۳۹۸ اذعان دارد این بانک کماکان خصوصی است و شخصیت حقوقی خصوصی آن منحل نشده و فرایند ادغام این بانک هنوز به اتمام نرسیده است لذا آنچه مسلم است این است که این بانک ها در تاریخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۷ که مورد تاکید کمیسیون تقسیم شهرستان کرج است دولتی نبوده و تاکنون نیز دولتی نشده اند. بنابراین به نظر می‌رسد تکالیف مصوبه هیات تقسیم اسناد که بر شروع از تاریخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۷ استوار است فاقد وجاهت عقلی و قانونی است و مستحق ابطال است. به موجب بند ۱۶ ماده ۱ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ادغام بدین شکل تعریف شده است: « اقدامی که بر اساس آن چند شرکت، ضمن محو شخصیت حقوقی خود، شخصیت حقوقی واحد و جدیدی تشکیل دهند یا در شخصیت حقوقی دیگری جذب شوند» که در مانحن فیه هیچ کدام از مصادیق ادغام در خصوص بانک‌های مذکور رخ نداده و با توجه به استعلامات به عمل آمده از بانک های قوامین، بانک مهراقتصاد و بانک انصار، بانک های مذکور کماکان خصوصی هستند و شخصیت حقوقی آنها منحل یا جذب یا محو در بانک سپه نشده است. با اینکه فرایند ادغام هنوز به اتمام نرسیده است ولی اگر بر فرض محال این بانک ها را در مهر سال ۱۳۹۸ دولتی و ادغام شده بدانیم تسری مصوبه هیات تقسیم اسناد به ۷ ماه قبل و مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۷ و الزام دفاتر به ارسال آمار اسناد تنظیمی مخالف صریح قواعد حقوقی و اصل عطف به ماسبق نشدن احکام و مقررات است. چرا که همان طور که مستحضرید اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین از پایه های حقوقی به شمار می رود. به گونه ای که این اصل در حقوق خصوصی، حقوق جزا، حقوق عمومی وحتی در اسناد بین المللی به عنوان وسیله اثبات حق از اهمیت خاصی برخوردار است. مطابق این اصل هرگاه مردم عملی را انجام داده باشند که مآلاً موجد حقوق مکتسبه ای برای اشخاص باشد. قانون جدید نمی تواند اَعمال قبلی مردم را باطل نموده و مطابق آن مردم و افراد را مسئول قلمداد کند این اصل یکی از ارکان اصلی و پایه ای حاکمیت قانون محسوب می‌گردد. از سوی دیگر سابق بر این هیات عمومی دیوان عدالت اداری اصل عطف به ماسبق نشدن قانون را در مورد حقوق مکتسبه قانونی و لزوم احترام به این اصل را پذیرفته است. (آراء شماره ۵۴۴-۲۷/۱۰/۱۳۸۳ و ۳۸۹-۴/۶/۱۳۸۶ و ۷۰۵-۱۰/۲/۱۳۸۳)

با فرض بر اینکه بانک های مذکور قبل از اتمام فرایند ادغام می‌بایست وابسته به بانک دولتی سپه تلقی شوند. (قید عنوان وابسته به بانک سپه در ذیل تابلوهای صدر الاشعار) این موضوع به هیچ عنوان موجبی برای تسری احکام و تکالیف (بانک دولتی) به (بانک وابسته به بانک دولتی) نمی تواند به حساب آید. موید این نظر رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۴۵۹-۳/۱۲/۱۳۸۲ به کلاسه پرونده ۸۱/۱۷۲ مبنی بر ابطال تصویب نامه هیات وزیران است که احکام شرکت های دولتی را بر شرکت های وابسته به دولت بار نموده است. علی ای حال با عنایت به مطالب صدرالبیان و اینکه هنوز ادغامی صورت نگرفته و یک بانک خصوصی است که در این راستا هم عندالاقتضاء درخواست استعلام موضوع از بانک مرکزی و بانک های مذکور و سایر مراجع ذی صلاح مبنی بر اینکه دقیقاً در چه تاریخی فرایند ادغام بانک های مذکور در بانک سپه نهایی خواهد شد و ماهیت حقوقی این بانک ها از حیث دولتی یا خصوصی بودن چگونه است بند ۵ مصوبه مذکور را ابطال و به استناد ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال بند ۷ مصوبه کمیسیون تقسیم اسناد مورد استدعاست. »

متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:

الف- بند ۵ مصوبه پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸:

" اعضای هیات به اتفاق آراء مصوب نمودند اسناد پنج بانک نظامی انصار، قوامین، حکمت ایرانیان، مهراقتصاد و موسسه اعتباری کوثر که در بانک سپه ادغام گردیده در راستای مصوبه شورای پول و اعتبار و شورای عالی هماهنگی اقتصادی مشمول مصوبه شماره ۲۷۷۷۳۷/۱-۱/۲/۱۳۵۶ هیات وزیران و مشمول طرح توزیع تقسیم اسناد می‌باشد و کلیه دفاتر مکلف به ارسال آمار از تاریخ مصوبه می‌باشند. "

ب- بند ۷ مصوبه پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸:

" کلیه اختیارات قبلی هیات از جمله نظارت، اجرای مفاد شیوه نامه تقسیم اسناد، جابه جایی دفاتر، مقسمین و قطع و برقراری مجدد سهمیه دفاتر و نیز ارجاع اسناد راساً از یک منطقه به منطقه دیگر و یا در مناطق دیگر و همچنین انجام کلیه مکاتبات به دبیر تفویض گردید. "

ج- بخشنامه شماره ۱۳۹۸۸۵۶۳۱۰۰۰۰۰۶۱۷۱-۲۱/۷/۱۳۹۸ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان البرز:

" کلیه دفاتر اسناد رسمی استان البرز

با سلام

احتراماً به پیوست تصویر نامه شماره ص/ک/۱۱۵۱-۱۴/۷/۱۳۹۸ کانون سردفتران و دفتریاران منضم به صورتجلسه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج جهت اقدام قانونی ارسال می‌گردد.- مدیر واحد ثبتی اداره کل ثبت اسناد و املاک استان البرز"

در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج به موجب لایحه شماره ۴۰۴/ت/۹۹-۲۶/۸/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

" صرف نظر از اینکه بر اساس بند ۷ بخشنامه حق التحریر دفاتر اسناد رسمی که توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مصوب و جهت اجرا از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۹ به تمام دفاتر اسناد رسمی سراسر کشور ابلاغ و اجرایی گردیده، جهت رعایت تعادل و تقسیم عادلانه اسناد فی مابین دفاتر اسناد رسمی هر استان سقف درآمدی حق التحریر دریافتی اسناد در نظر گرفته و دفاتر اسناد رسمی بیش از آن حق تنظیم اسناد مالی را ندارند و در تمام کشور لازم الاجرا و لازم الرعایه گردیده است و این مصوبه به جا و به حق سازمان ثبت اسناد واملاک کشور فی الواقع به تمام و کمال کار هیات های تقسیم اسناد را که در تلاش و کوشش جهت توزیع و بهره مندی تمام دفاتر اسناد رسمی از اسناد تنظیم شده بودند را تکمیل و کامل نموده و راه را بر زد و بندها و رانت ها و بسیاری از مسائل ناصواب که از سوی بعضی از دفاتر اسناد رسمی جهت جذب و تنظیم سند به عمل می آمد را بسته و در نهایت دادخواست شکات که هر دو نفر از سران دفاتر اسناد رسمی شهر کرج هستند و در دادخواست شغل آنها آزاد درج گردیده سالبه به انتفاء موضوع نموده است.

در خصوص بند ۵ مصوبه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج و شکواییه شکات راجع به عدم ادغام بانک های نظامی خصوصی در بانک سپه با توجه به بند ۱۶ ماده ۱ و بند (د) ماده ۱۹ قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجراییه سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۸/۱۱/۱۳۸۶ مجلس شورای سالامی ایران به استحضار می رساند منظور از ادغام مندرج در قانون مذکور ادغام چند شرکت دولتی با همدیگر جهت واگذاری به بخش خصوصی می‌باشد در مورد ادغام بانک های خصوصی نظامی با بانک سپه مصداق ندارد، بلکه با توجه به اصل کلی و تعریف عام ادغام و قانون تجارت چنانچه بیشتر از ۵۰ درصد سرمایه یک شخص یا شخص دیگر ممزوج گردد ادغام صورت گرفته است بر اساس شورای پول و اعتبار در تاریخ تصویب مصوبه هیات تقسیم اسناد کرج ادغام بانک های نظامی با بانک سپه صورت گرفته است و نیز اعلام نظر اداره بررسی های حقوقی بانک مرکزی به ادغام صورت گرفته اشاره نموده و در پایان با قیاس مع الفارق راجع به تشکیل شرکت هایی به منظور به کار انداختن سپرده های اشخاص به وسیله مضاربه و مزارعه و غیره را دولتی تلقی ننموده و نیز واحدهایی که به سبب مشارکت و یا سرمایه گذاری بانک ها ایجاد می گردند را دولتی تلقی ننموده است که با موضوع متنازع فیه هیچ گونه سنخیتی نداشته و ندارد. لازم به توضیح است که به موجب نامه شماره ۲۲/۰۸/۹۸-۲۲/۸/۱۳۹۸ اداره نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری صراحتاً قید گردیده که طی فرایند ادغام ۶/۹۴ درصد از سهام بانک قوامین، ۸۲ درصد از سهام بانک مهراقتصاد، ۶۰ درصد از سهام بانک انصار، ۵۲ درصد از سهام بانک حکمت ایرانیان و ۷۳ درصد از سهام موسسه اعتباری کوثر به بانک سپه انتقال یافته همچنین هیات مدیره تمام این بانک ها قبلاً تغییر ومدیران عامل جدید از سوی بانک سپه منصوب شده بودند و در زمان مصوبه هیات تقسیم اسناد کلیه این بانک ها با لوگو و آرم و تابلو وابسته به بانک سپه فعالیت می کردند.

در خصوص شکواییه شکات راجع به بند ۷ مصوبه هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج لازم به ذکر است که خود شاکی ردیف دوم به مدت حدود ده سال دبیر هیات تقسیم اسناد شهرستان کرج بوده و دارای همان اختیارات بوده است که دبیر کنونی نیز دارا بوده و مفاد بند ۷ مصوبه دقیقاً مشابه صورتجلسات قبلی هیات بوده که به امضای شاکی ردیف دوم در ادوار قبلی رسیده و خود وی مجری مصوبات هیات بوده حال چگونه موضوعی که خود وی در حدود ده سال به آن عمل نموده آن را خلاف قانون اعلام نموده، مضافاً اینکه در بند ۷ مصوبه اختیارات هیات به دبیر تفویض نگردیده است بلکه نظارت به اجرای مفاد و تصمیمات هیات و یک سری امور راجع به تعادل اسناد قابل تقسیم فی مابین دفاتر و توسط مقسمین به دبیر واگذار گردیده است که منافاتی با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری تحت شماره ۱۸۷۸-۲۷/۹/۱۳۹۷ ندارد.

مصوبه هیات در راستای توزیع و بهره مندی کلیه دفاتر اسناد رسمی از اسناد این بانک ها بوده که قبل از مصوبه هیات در بین تعداد انگشت شماری دفاتر اسناد رسمی تنظمی گردیده و مردم در عسر و حرج قرار می گرفتند به گونه ای که جهت تنظیم اسناد رهنی تسهیلات گیرندگان مجبور به طی کیلومترها مسافت و بعضاً اجبار مردم به عزیمت از شهرهای حومه کرج به داخل و مرکز شهر جهت تنظیم سند می نمودند، لازم به ذکر است ریاست قوه قضاییه طی بخشنامه شماره ۳۵۶۵۷/۹۰۰۰-۱۵/۴/۱۳۹۸ و در اجرای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغیه مورخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۲ مقام معظم رهبری و با هدف تسهیل رقابت منع انحصار و جلوگیری از اخلال در رقابت موضوع بند ۲۰ ماده ۱ و مواد ۴۴ و ۴۷ قانون نحوه اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی و فعال سازی شورای رقابت جهت رسیدگی به رویه های ضد رقابتی و اجرای آراء صادره از شورای رقابت موضوع مواد ۶۲ و ۷۰ قانون مذکور از کلیه دادستان های روسای کل دادگستری ها و دیوان عدالت اداری درخواست نموده نسبت به اتخاذ تدابیر لازم جهت جلوگیری از سوء جریان اقدام مقتضی معمول نمایند."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷/۲/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف- با عنایت به این که بر اساس اطلاعات موجود در پایگاه اطلاع رسانی طرح ادغام بانک های وابسته به نیروهای مسلح در بانک سپه، بانک‌های حکمت ایرانیان، مهراقتصاد، موسسه اعتباری کوثر، قوامین و انصار بر اساس مصوبات شورای عالی هماهنگی اقتصادی و شورای پول و اعتبار و با برگزاری مجمع عمومی عادی به طور فوق العاده سالیانه و مجمع فوق العاده به ترتیب در تاریخ های ۱۰/۳/۱۳۹۹، ۱۲/۳/۱۳۹۹، ۵/۹/۱۳۹۹، ۱۹/۹/۱۳۹۹ و ۳۰/۹/۱۳۹۹ در بانک سپه ادغام شده اند، لذا بند ۵ مصوبه مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸ پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد کرج که اسناد بانک‌های مذکور را مشمول طرح توزیع تقسیم اسناد اعلام کرده، موضوعاً منتفی شده و قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیست.

ب- به موجب مصوبه شماره ۲۷۷۳۷/۱-۱/۱۲/۱۳۵۶ هیات وزیران مقرر شده است که: « برای تقسیم و تنظیم ثبت اسناد راجع به وزارتخانه ها و موسسات و شرکتها و بانک‌های دولتی و شهرداریها بین دفاتر اسناد رسمی در تهران هیاتی مرکب از نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی و رئیس کانون سردفتران و نماینده سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و در شهرهایی که بیش از یک دفتر اسناد رسمی وجود دارد، رئیس واحد ثبتی محل و نماینده اداره امور اقتصادی و دارایی و رئیس کانون سردفتران و در نقاطی که کانون تشکیل نشده یکی از قضات دادگستری (به انتخاب رئیس دادگستری) یا رئیس دادگاه بخش مستقل حسب مورد تشکیل می‌شود.» نظر به اینکه بند ۷ مصوبه مورخ ۲۶/۶/۱۳۹۸ پانزدهمین جلسه هیات تقسیم اسناد کرج ناظر بر تفویض اختیارات مربوط به نظارت بر اجرای مفاد شیوه نامه تقسیم اسناد، جا به جایی دفاتر، مقسمین و قطع و برقراری مجدد سهمیه و نیز ارجاع اسناد و انجام مکاتبات بوده و منصرف از موضوع مصوبه شماره ۲۷۷۳۷/۱-۱/۱۲/۱۳۵۶ هیات وزیران است، لذا خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و قابل ابطال تشخیص داده نشد.

ج- نظر به این که نامه شماره ۱۳۹۸۸۵۶۳۱۰۰۰۰۰۶۱۷۱-۲۱/۷/۱۳۹۸ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان البرز در مقام ابلاغ نامه شماره ص/ک/۱۱۵۱-۱۴/۷/۱۳۹۸ کانون سردفتران و دفتریاران صادر شده و متضمن وضع قاعده کلّی و الزام آور مستقلی نیست، لذا رسیدگی به خواسته ابطال آن قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.

محمد مصدقرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری