رای شماره ۱۷۲۹ تا ۱۷۳۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۷۳۰-۱۷۲۹

تاریخ دادنامه: ۱۴/۱۱/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۸۰۲۵۶۷- ۹۷۰۰۰۸۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: حامد دهقان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ صورتجلسه شماره ۲۹۱-۱/۴/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر یزد

گردش کار: ۱- شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱ صورتجلسه شماره ۲۹۱-۱/۴/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر یزد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

« همانطور که مستحضرید برابر تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون ارزش افزوده «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» اما مصوبه مورد شکایت به شرکت آب و فاضلاب اجازه داده تا پایان سال ۱۴۰۰ را از مردم اخذ کنند، که این توسعه خارج از حدود و اختیارات شورای شهر می‌باشد. علیهذا با عنایت به مراتب فوق نظر به اینکه هدف قانونگذار از وضع تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب ۲۴/۳/۱۳۷۷ مجلس شورای اسلامی، مشارکت مردم بوده نه اجبار آنان، که به نظر مصوبه مورد شکایت مغایر با آیه شریفه نساء «یا ایها الذین آمنوا لاتاکلوا اموالکم بینکم بالباطل، الا ان تکون تجاره عن تراض منکم و لا تقتلوا انفسکم ان الله مان بکم رحیما» و قاعده «اکل مال به باطل» می‌باشد.»

۲- متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

« ماده واحده:

پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب:

شرکت آب و فاضلاب یزد مجاز است در اجرای تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری از سال ۱۳۹۵ مبالغ زیر را در قالب مشارکت مردمی از کلیه مشترکین و متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) در سه بخش زیر اخذ و با افزایش سالانه ۲۰% (بیست درصدی) آن تا پایان سال ۱۴۰۰ نسبت به کلیه مشترکین (به ازای هر لیتر مصرف آب) و افزایش ۲۰% (بیست درصدی) سالانه نسبت به متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) پروژه های مورد نظر خویش را پس از تایید شورای اسلامی شهر یزد اجرا نماید.

مصوبه شورا:

شرکت آب و فاضلاب یزد مجاز است در اجرای تبصره سه ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری از سال ۱۳۹۵ مبالغ زیر را در قالب مشارکت مردمی از کلیه مشترکین و متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) در سه بخش زیر اخذ و با افزایش سالانه (۱۰%) ده درصدی آن تا پایان سال ۱۴۰۰ نسبت به کلیه مشترکین (به ازای هر لیتر مصرف آب) و افزایش (۱۰%) ده درصدی سالانه نسبت به متقاضیان انشعاب جدید (در قسمت تقاضای انشعاب و افزایش ظرفیت) پروژه های مورد نظر خویش را پس از تایید شورای اسلامی شهر یزد اجرا نماید.

تبصره سه آب بهاء:

پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب:

به ازای مصرف هر لیتر آب مشترکین خانگی در قبوض، ماهیانه بابت تبصره ۳ مبالغی به شرح جدول زیر (ممهور شده به مهر شورا) دریافت گردد.

طبقات مصرف در یک ماه (لیتر) نرخ پیشنهادی

تا ۵۰۰۰ لیتر -

تا ۱۰۰۰۰ لیتر ۷/۰

تا ۱۵۰۰۰ لیتر ۲/۱

تا ۲۰۰۰۰ لیتر ۲

تا ۲۵۰۰۰ لیتر ۵/۲

تا ۳۰۰۰۰ لیتر ۳

تا ۳۵۰۰۰ لیتر ۵/۳

تا ۴۰۰۰۰ لیتر ۵/۳

بالاتر از ۴۰۰۰۰ لیتر ۶

تبصره دو: به منظور ترویج استفاده از آب خاکستری، واحدهایی که از آب خاکستری جهت مصارف عمومی استفاده می نمایند از پرداخت ۵۰% (پنجاه درصد) کارمزد دفع فاضلاب معاف گردند.

مصوبه شورا:

به ازای مصرف هر لیتر آب خانگی مشترکین در قبوض، ماهیانه بابت تبصره سه مبالغی به شرح جدول ذیل دریافت گردد.

مصرف در یک ماه (لیتر) مصرف سه به ازای هر لیتر (ریال)

لیتر معاف

۱۰۰۰۰ لیتر ۷/۰

تا ۱۵۰۰۰ لیتر ۲/۱

تا ۲۰۰۰۰ لیتر ۲

تا ۲۵۰۰۰ لیتر ۵/۲

تا ۳۰۰۰۰ لیتر ۳

تا ۳۵۰۰۰ لیتر ۵/۳

تا ۴۰۰۰۰ لیتر ۵/۳

تا ۴۰۰۰۰ لیتر ۶

تبصره دو: به منظور ترویج استفاده از آب خاکستری، واحدهایی که از آب خاکستری جهت مصارف عمومی استفاده می نمایند از پرداخت پنجاه درصد (۵۰%) کارمزد دفع فاضلاب معاف می گردند.»

۳- در خصوص ادعای مغایرت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۶۵۲/۱۰۲/۹۸ مورخ ۱۶/۴/۱۳۹۸ اعلام کرده است که:

« اخذ مبلغ مذکور باید مستند به قانون مجلس شورای اسلامی بوده باشد و الا خلاف شرع می‌باشد و تشخیص وجود چنین مستندی با دیوان عدالت اداری است.»

۴- در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره ۹۵۱۰۰۲۵۳۶ مورخ ۲۴/۷/۱۳۹۵ به طور خلاصه اعلام کرده است که:

« شاکی از تصریح کلمه مشارکت در تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری مصوب ۲۴/۳/۱۳۷۷ چنین استنباط نموده که امر مذکور کاملاً جنبه اختیاری داشته و شهروندان در صورت تمایل و به نحوی داوطلبانه می‌توانند در امر کمک و مساعدت به آبرسانی مشارکت نمایند و هر شخص با پرداخت وجوهی می‌تواند سلیقه و اراده خود را نیز در چگونگی اجرای پروژه ها و خطوط آبرسانی تحمیل نماید؛ حال آنکه مراد مقنن از به کار بردن لفظ مشارکت صرفاً ناظر به شرکت مردم در پرداخت هزینه های لازم جهت بازسازی و بهسازی خطوط آبرسانی است و طبعاً نمی توان برای شهروند به صورت مجزا در ازاء پرداخت وجه قرارداد مشارکت تنظیم نمود و یا میزان دریافت وجه را به اختیار و میل و رغبت متقاضیان واگذار کرد؛ در این خصوص توجه قضات شریف و ارجمند را به مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه تصویب قانون اخیرالذکر جلب می‌نماید که از جمله توضیحات مرحوم موحدی ساوجی از مخالفین پیشنهاد تبصره ۲ می‌باشد که تصویب این تبصره را به منزله تسلیم چک سفید امضا به تصمیم گیرندگان می داند. علیهذا از مشروح مذاکرات مجلس نیز کاملاً محرز و مسلم است که پرداخت این مبالغ به هیچ عنوان داوطلبانه نبوده است؛ ضمن اینکه چنانچه مشارکت داوطلبانه مد نظر قانون گذار می بود محتاج پیش بینی ساز و کارهای قانونی به مراتب بیش از آنچه در یک جمله قید شده می گردید که ملاحظه می فرمایند هیچ پیش بینی در این رابطه در قانون نشده و هیچ نمونه عملی از چنین مشارکتی نیز در حال حاضر وجود ندارد.

۲- در پاسخ به ادعای شاکی در بند دوم شکوائیه مستحضر می دارد، مصادیق ماده ۱۱ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب (مورد استناد شاکی) عموم مردم نیستند بلکه صرفاً اختصاص به افرادی دارد که متقاضی اشتراک و انشعاب جدید می‌باشند لذا جنبه عمومی ندارد و نظر به اینکه درآمد مارالذکر تکافوی هزینه های توسعه طرح ها و بازسازی شبکه های آبرسانی شهری را نداشته قانونگذار منابع مالی دیگر منجمله تبصره قانونی معترض عنه را پیش بینی و تصویب نموده است.

۳- شاکی به استناد رای ۸۱۱۷۴ به کلاسه پرونده ۵۶۸۰-۲۷/۵/۱۳۸۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار ابطال مصوبه مورد شکایت شده است عنایت دارند که در دادنامه مورد استناد شاکی بخشنامه وزیر نیرو خلاف مقررات و خارج از حدود اختیارات جناب وزیر تشخیص داده شده و در حقیقت خواسته و موضوع مورد شکایت بخشنامه مربوطه بوده و نه مصوبه شورای شهر که البته واضح است با وجود تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال ۱۳۷۷ بر وظیفه و اختیار شوراهای شهر صدور بخشنامه توسط وزیر خارج از وظیفه قانونی وی بوده و صرف تاخیر و یا تعلل شورا در انجام تکلیف قانونی خود موجب قانونی برای صدور بخشنامه توسط وزارت نیرو فراهم نمی گردد بنابراین موضوع شکایت شاکی در این پرونده خارج از مصادیق دادنامه استنادی شاکی می‌باشد.

۴- شاکی با طرح این ادعا که به موجب تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای شهر موظف است برای یک دوره یک ساله نسبت به وضع عوارض اقدام نماید، مصوبه شورای شهر یزد را به جهت اینکه برای یک دوره از تاریخ ۱/۱۰/۱۳۹۵ تا پایان سال ۱۴۰۰ وضع گردیده مورد ایراد قرار داده است در این خصوص لازم به ذکر است: اولاً: در تبصره ۱ ماده ۵۰ مالیات بر ارزش افزوده به صراحت قید شده وضع عوارض محلی جدید مشمول تصویب سالانه می‌گردد در حالی که عوارض تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال ۱۳۷۷ و مقدم بر قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و شائبه این ایراد به دلیل صراحت تبصره ۹ مصوبه ۲۵۳۶-۹۵۱-۲۴/۷/۱۳۹۵ شورای شهر یزد مبنی بر امکان تجدید نظر در مبالغ تبصره ۳ بر اساس تشخیص شورای اسلامی شهر موضوعیت ندارد، کما اینکه شورای دوره پنجم شهر یزد در مصوبه شورای قبل راجع به تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب سال ۱۳۷۷ بازبینی انجام داده و ضمن تعدیل مبالغ در رده مصرف نسبت به تداوم تبصره ۳ به صورت سالیانه تصمیم گیری نموده است.»

۵- شرکت آب و فاضلاب شهری استان یزد ضمن ارائه دادخواست ورود ثالث در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب نامه شماره ۴۵۶۴/۰۱/۹۸ مورخ ۳۱/۵/۱۳۹۸ به طور خلاصه اعلام کرده است که:

« ۱- در مورد بند ۱ شکواییه مبنی بر بحث اختیاری بودن موضوع قانون و تبصره آن:

الف) با عنایت به مذاکرات مجلس شورای اسلامی و بحث مخالفان این قانون به خصوص در مورد تبصره ۳ (موضوع بحث نمایندگان در جلسه ۲۰/۳/۱۳۷۷) مخالفان طرح با توجه به اینکه تصویب عوارض در قالب تبصره ۳ این قانون را پرداخت اجباری از سوی مردم می دانسته اند تصویب این تبصره را نوعی واگذاری چک سفید امضا به هیات مذکور در قانون (با تشکیل شوراهای اسلامی شهر واگذاری به این شوراها) دانسته لذا درخواست حذف این تبصره را از طرح ارائه شده داشته اندکه در نهایت با بحث های انجام شده، طرح و تبصره آن از سوی مجلس تصویب شده و قابلیت اجرا یافته است. اینکه در قانون یک یا دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی را عضو ناظر هیات تصمیم گیری و تایید پیشنهاد شرکت های آب و فاضلاب قرار داده اند به جهت رفع نگرانی نمایندگان و نظارت بر میزان و نحوه تصویب تعرفه های قابل اخذ می‌باشد.

۲- در مورد بند ۳ شکواییه ارائه شده موضوع ابطال بخشنامه ۱۰۰/۳۳/۳۷۳۵۶-۲۵/۱۲/۱۳۷۸ وزارت نیرو از سوی دیوان عدالت اداری در خصوص اجرای تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری بوده است. (طی رای ۱۷۴/۸۱ پرونده کلاسه ۸۰/۵۶) همانطور که مستحضر هستید موضوع دعوا بخشنامه ای بوده که به طور مستقیم از سوی وزیر نیرو صادر شده و از دیوان عدالت اداری تصویب آن را به جهت اینکه مسیر آن به طور صحیح طی نشده و وجه شکلی تصویب آن قانونی نبوده بخشنامه را باطل کرده است (توضیح اینکه می‌بایست پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان در مورد تبصره ۳ مورد بررسی و تایید شورای شهر قرار گرفته و سپس به تصویب وزیر نیرو می رسیده که این بخشنامه به صورت مستقیم توسط وزیر نیرو صادر شده) ابطال این بخشنامه هیچ ارتباطی با تبصره ۳ نداشته و مستقیماً مربوط به نحوه صدور بخشنامه بوده است.

۳- در بند ۲ دعوای مطروحه موضوع تبصره ۲ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری و همچنین ماده ۱۱ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب مورد بحث شاکی قرار گرفته و آن را در راستای دریافت وجه جهت انجام قانون ایجاد تسهیلات برای قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری دانسته این در حالیست که ماده ۱۱ قانون تشکیل مربوط به مشترکین جدید و مربوط به عموم مشترکین نمی‌باشد و ارتباطی با بازسازی شبکه های فرسوده آب شهری ندارد. حال با توجه به شرح لایحه فوق و مد نظر قرار دادن اینکه شبکه های فرسوده شهری در شهر یزد عموماً در محلات قدیمی بوده و این شبکه های فرسوده باعث نشت آب و گاهاً شکستگی شبکه و ورود خسارت به ساختمان های خشتی شده و علاوه بر اینکه باعث ورود خسارت به منازل مردم می‌شود موجب از بین رفتن بافت تاریخی نیز گردیده است. با توجه به شرایط کنونی و اینکه تنها ردیف مالی به جهت اصلاح شبکه های فرسوده که در اختیار شرکت های آب و فاضلاب قرار دارد سهم این شرکت از تبصره ۳ قانون مورد بحث می‌باشد. لذا بدین وسیله از قضات عالی رتبه هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی به دادخواست ورود ثالث ارائه شده و رد شکواییه مطروحه را دارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۹ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

از آنجایی که مشارکت مالی مردم برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهری، لزوماً به معنای اخذ وجه از مردم نیست و قانونگذار در ماده (۳) قانون هدفمندکردن یارانه ها مصوب سال (۱۳۸۸)، تعیین قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را به هیات دولت واگذار کرده و شوراهای اسلامی شهر در زمان وضع مصوبات، اختیار وضع عوارض دیگری ندارند و این موضوع در دادنامه های شماره ۱۳۲۷ الی ۱۳۳۱-۲۳/۵/۱۳۹۷ و ۷۵۳-۱۸/۴/۱۳۹۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تاکید قرار گرفته است، بنابراین بند ۱ صورتجلسه شماره ۲۹۱ مورخ ۱/۴/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر یزد مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون یاد شده و تسری ابطال مصوبه باطل شده به زمان تصویب آن موافقت نشد.

مرتضی علی اشراقی - هیات عمومی دیوان عدالت اداری - معاون قضایی دیوان عدالت اداری