رای شماره ۱۸۷ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۸۷

تاریخ دادنامه: ۱۷؍۲؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷؍۱۸۰۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شورای اسلامی روستای گالشکلا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۵۴۰۰؍۴؍۸۶-۱۳۹۶/۰۶/۱۱ معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری مازندران

گردش کار: شاکی به موجب درخواستی به شماره ۳۵-۲؍۵؍۱۳۹۷ ابطال بخشنامه شماره ۴۵۴۰۰؍۴؍۸۶-۱۱؍۶؍۱۳۹۶ معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری مازندران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«مدیرکل محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: درخواست ابطال بخشنامه شماره ۴۵۴۰۰؍۴؍۸۶- ۱۱؍۶؍۱۳۹۶ معاونت عمرانی استانداری مازندران در خصوص تفویض اختیار تشکیل پرونده جهت صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم روستا به سازمان همیاری و شهرداریهای استان

با سلام

احتراماً به استحضار می رساند معاونت عمرانی استانداری مازندران برخلاف ماده ۳ و تبصره ۱ و ۴ قانون محدوده و حریم شهر و روستا و شهرکها مصوب ۱۴؍۱۰؍۱۳۸۴ و دادنامه شماره ۱۷۶-۲؍۳؍۱۳۹۶ به کلاسه پرونده ۲۱؍۹۴ و بخشنامه ۲۴؍۲؍۱۳۹۱ وزارت کشور پیرامون ساخت و سازهای روستایی و دادنامه ۴۰۶ هیات تخصصی عمران و شهرسازی و خلاف آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش و شهرک مصوب ۱۳۷۵ و ۷؍۷؍۱۳۸۷ و خلاف اساسنامه دهیاریها که تنها مرجع صدور پروانه های ساختمانی در روستاها می‌باشند، طی بخشنامه شماره ۴۵۴۰۰؍۴؍۸۶-۱۱؍۶؍۱۳۹۶ اختیارات صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم روستا به سازمان همیاری که اعضای آن را شهرداریها تشکیل می دهند و دهیاریها عضویتی در این سازمان ندارند واگذار کرده است که در اساسنامه و شرح وظایف این سازمان صدور پروانه و هزینه کرد درآمد دریافتی تعریف نشده است لذا با توجه به اینکه این روستا یکی از متضرران این بخشنامه می‌باشد خواهشمند است موضوع خارج از نوبت در آن هیات مجدداً مورد بررسی قرار گیرد و نسبت به ابطال این بخشنامه اقدامات لازم صورت گیرد.»

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«مدیر عامل محترم سازمان همیاری شهرداریهای استان مازندران

موضوع: تفویض اختیار تشکیل پرونده جهت صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم شهر و روستاها

سلام علیکم، با توجه به موافقت شورای نظارتی استان و پیشنهاد سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مطابق با نامه شماره ۶۱۸۷۱-۹؍۱۲؍۱۳۹۵ (قسمت ۱ بند ۵ مرقومه مذکور) و به استناد ماده ۱۰ آیین‌نامه احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده شهر و حریم و روستا هم (مصوب ۱۳۹۱ هیات وزیران) بدین وسیله « مسئولیت ارائه خدمات و تکمیل مدارک متقاضیان و پیگیری اخذ مجوز از دستگاه ها و تکمیل پرونده جهت صدور پروانه ساختمانی توسط بخشداریها» با رعایت موارد ذیل به آن سازمان تفویض می‌گردد. انتظار می رود این وظیفه مهم به نحو مطلوب و با نظارت عالیه اداره کل دفتر فنی، امور عمرانی و حمل و نقل و ترافیک استانداری و سایر مراجع مسئول انجام گردد.

۱- رعایت کامل مفاد شیوه نامه صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده شهر و حریم و روستاها (موضوع تفویض اختیار شماره ۹۱۸۸۸؍۴؍۸۶-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۳ در مورد صدور پروانه ساختمانی به بخشداریها) الزامی می‌باشد و تاکید می‌گردد. ارسال مدارک به بخشداریها جهت صدور پروانه ساختمانی به جز موارد بند ۲ این مرقومه پس از دریافت پاسخ استعلامات مطابق با شیوه نامه و انجام فرایند تعیین کاربری و تصویب کارگروه زیربنایی و شهرسازی و تائید شورای برنامه ریزی استان امکان پذیر خواهد بود.

۲- مطابق با مصوبه های ۴؍۹؍۱۳۹۴ و ۱۲؍۱۲؍۱۳۹۴ کارگروه زیربنایی و شهرسازی استان که طی نامه های به شماره ۷۶۳۱۶؍۶؍۱۵۰-۵؍۱۲؍۱۳۹۴ و ۱۶۹۷۰؍۱۵۰-۳۱؍۳؍۱۳۹۵ توسط دبیرخانه کارگروه مذکور به فرمانداری ها و بخشداری های استان ابلاغ گردید تشکیل پرونده و ارسال مدارک جهت صدور پروانه ساختمانی پس از دریافت استعلامات مطابق با شیوه نامه و موافقت مدیر کل جهاد کشاورزی استان برای کاربریهای (اتاق کارگری و نگهبانی، انبار محصولات کشاورزی، موتورخانه و آشیانه استقرار ماشین آلات کشاورزی، پرورش گل و گیاه در فضای باز و گلخانه با پوشش پلاستیکی فقط به میزان سطح زیربنا در همکف اعلام شده توسط اداره کل مذکور) بدون تعیین کاربری در کارگروه زیربنایی و شهرسازی بلامانع می‌باشد.

۳- در راستای رعایت مقررات ملی ساختمان و اطمینان از به کارگیری اصول فنی در احداث بناء کلیه خدمات مهندسی اعم از طراحی و نظارت می‌بایست توسط کاردانها و مهندسین ذیصلاح عضو سازمان نظام کاردانی و نظام مهندسی در حد صلاحیت تعیین شده بر اساس مصوبات هیات چهار نفره انجام گردد.

۴- پس از دریافت نقشه های ساختمانی (معماری، سازه ای و تاسیساتی) با امضا و ممهور به مهرکاردانان و مهندسین و سازمان های مذکور (در حد صلاحیت تعیین شده) و دریافت خروجی از سازمانهای مذکور و اخذ فرم‌های تعهد نظارت (تصدیق امضا در دفاتر اسناد رسمی) نسبت محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی مطابق با جدول پیوست انجام گردد.

۵- پس از پرداخت عوارض مذکور به حساب خزانه معین استان، پیش نویس شناسنامه ساختمانی (صفحات مربوط به صدور پروانه ساختمانی) توسط آن سازمان تهیه شده و قسمت مسئول فنی توسط معاون فنی و مهندسی و مدیر عامل سازمان امضا و ممهور به مهر برجسته می‌گردد و پس از امضا و ممهور به مهر بخشدار بخش مربوطه و ثبت در آن بخشداری، پروانه ساختمانی صادر می‌گردد. یک نسخه از کل پرونده به صورت برگ شماری شده به همراه نقشه‌های ساختمانی مصوب تحویل بخشداری گردد. ضمناً پروانه های ساختمانی به تفکیک بخش می‌بایست دارای شماره سریال باشند.

۶- حق الزحمه خدمات آن سازمان مطابق با تعرفه ای که توسط شورای آن سازمان به تصویب می‌رسد دریافت می‌گردد.

۷- سازمان موظف است ظرف شش ماه پس از تاریخ این ابلاغیه نسبت به الکترونیکی نمودن مراحل تشکیل و تکمیل پرونده اقدام نماید.

۸- مسئولیت انجام امور پایش، بررسی و کنترل پرونده خصوصاً صحت و سقم اسناد و مدارک تهیه شده و انجام فرایند قانونی مطابق با بند ۱ این مرقومه در خارج از محدوده و حریم شهرها و خارج از محدوده روستاها بر عهده آن سازمان می‌باشد.

۹- بخشداری های استان مکلفند فقط پروانه های ساختمانی را ثبت و صدور نمایند که مطابق با فرایند این ابلاغیه انجام شده و از طریق سازمان همیاری و شهرداری های استان به آن بخشداری ارسال گردد.

۱۰- سازمان موظف است برای کلیه ساخت و سازهای غیرمجاز (چه بناهایی که مازاد بر پروانه ساختمانی احداث گردیده و چه بناهای غیر مجاز فاقد پروانه ساختمانی) نسبت به تهیه گزارش جهت ارسال به دبیرخانه کمیسیون ماده ۹۹ اقدام نماید.

۱۱- سازمان موظف است هر ماه گزارش کاملی از عملکرد خود را در خصوص تعداد پروانه های صادره و تخلفات ساختمانی (ساخت و ساز غیر مجاز پیگیری شده) به اداره کل دفتر فنی، امور عمرانی و حمل و نقل و ترافیک استانداری ارسال نماید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری مازندران به موجب لایحه شماره ۷۹۲۱۴؍۱۲؍۸۶-۲؍۸؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:

«مدیر دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: دادخواست اعضای شورای اسلامی گالشکلا

سلام علیکم

احتراماً عطف به کلاسه پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۱۴۴ و شماره بایگانی ۶۴۰۹۹ دادخواست شورای اسلامی روستای گالشکلا مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۴۵۴۰۰؍۴؍۸۶- ۱۱؍۶؍۱۳۹۶ معاونت امور عمرانی استانداری مازندران در خصوص تفویض اختیار تشکیل پرونده جهت صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم روستا به سازمان همیاری و شهرداریها موارد ذیل به عنوان دفاعیه مزید استحضار تقدیم می‌گردد:

۱- در راستای استفاده بهینه از منابع محدود و به منظور دستیابی به اهداف و خط مشی های ملی و اقتصادی و توسعه متوازن و منطقی در گسترش شهرها و روستاها و ایجاد نظم و هماهنگی بین امکانات و منابع مراکز جمعیتی شهری و روستایی کشور و اطمینان از رعایت مقررات ملی ساختمان و اصول سه گانه فنی، شهرسازی و بهداشتی در ساخت و سازها و اجرای مقررات قانونی و ضوابط مورد عمل مصوب مراجع قانونی و مدیریت خردمندانه فضا و سکونت گاهها و جلوگیری از تغییر کاربریهای غیر مجاز اراضی مرغوب (کشاورزی و باغها و...)، قانونگذار در قوانین مختلف، نسبت به تدوین و تصویب و ابلاغ مراجع صدور پروانه ساختمانی، کنترل و نظارت اقدام نموده که در این راستا استانداری مازندران با توجه به قوانین مصوب و سیاستهای ملی، وفق ماده ۱۰ آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها منبعث از ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳ که اذعان می دارد: « مرجع صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر ساخت و ساز موضوع این ماده توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌گردد» و طبق بخشنامه مورخ ۲۴؍۲؍۱۳۹۱ وزارت کشور، بخشداریها را مراجع صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم شهرها و روستاها معین نمود.

۲- این بخشنامه به استناد دادنامه شماره ۴۰۶-۲۶؍۱۲؍۱۳۹۱ هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری که بر اساس شکایت سازمان بازرسی کل کشور مورد بررسی قرار دارد، مغایر با قانون تشخیص داده نشده و آن را از اختیارات وزیر کشور قلمداد کرده است. لذا با عنایت به تایید بخشنامه مذکور توسط بالاترین مرجع بررسی مصوبات و آیین‌نامه ها (دیوان عدالت اداری و با توجه به موافقت شورای نظارتی استان و پیشنهاد سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مطابق با نامه شماره ۶۱۸۷۱-۹؍۱۲؍۱۳۹۵ و به منظور وحدت رویه در صدور پروانه ساختمانی و رعایت دقیق تشریفات قانونی مرتبط با آن و نظر به تجربه و تخصص پرسنل سازمان همیاری شهرداریهای استان صرفاً موضوع تکمیل مدارک متقاضیان و پیگیری اخذ مجوزات قانونی از دستگاهها را به سازمان مذکور محول نموده ولیکن همچنان مرجع صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده و حریم شهرها و روستاها، بخشداری بوده و سازمان همیاری پس از تکمیل مدارک، پرونده را جهت تایید نهایی و صدور پروانه ساخمانی به بخشداری ارسال و پروانه بر اساس تایید و امضای بخشدار هر بخش صادر می‌گردد.

۳- همان طور که در متن دادخواست اعتراض دهیار و اعضای شورای اسلامی گالشکلا مستند به ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها (مصوب ۱۴؍۱۰؍۱۳۸۴) اشاره شده، دهیاریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز صرفاً در داخل محدوده روستا را عهده دار بوده و طبق تبصره ۴ ماده ۳ همین قانون، حوزه کنترل و نظارتی دهیاران فقط مختص محدوده و حریم مصوب روستا (در صورت مصوب بودن) بوده و بر این اساس و به هیچ عنوان این ماده قانونی اشاره ای به اختیارات دهیاریها در خارج از محدوده و حریم روستا نداشته و وفق ماده ۱۰ آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها (مصوب ۱۰؍۲؍۱۳۹۱ هیات وزیران منبعث از ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳ و سیاستهای کلی وزارت کشور که اذعان دارد « مرجع صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر ساخت و ساز موضوع این ماده توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌گردد» استانداری مازندران صرفاً تشکیل پرونده را به سازمان همیاری شهرداریهای استان با حفظ مسئولیت نظارت بخشداریها و با تاکید موکد بر رعایت دقیق کلیه قوانین و مقررات واگذار نمود.

در پایان با عنایت به مطالب و مستندات فوق و تاکید بر این موضوع که ابلاغیه معاون عمرانی استانداری بر اساس اختیارات قانونی بوده و این اقدام با توجه به تاکید دستگاه های نظارتی استان (مصوبه شورای نظارتی استان) و سیاستهای وزارت کشور صورت پذیرفته، لذا درخواست رد شکایت موصوف و تثبیت بخشنامه مذکور از آن مقام مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۲؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به اینکه طبق ماده ۱۰ آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها منبعث از ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن، مرجع صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر ساخت و ساز موضوع این ماده توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌شود و حسب مصوبه مذکور صرفاً اختیار تشکیل پرونده به شرح مذکور به سازمان همیاری شهرداریهای استان مازندران تفویض شده است و دلیلی بر محدودیت معاونت مذکور در تفویض اختیار مذکور ارائه نشده است و آنچه توسط شاکی بیان شده صرفاً راجع به داخل محدوده روستا و صدور پروانه است و آرای شماره ۱۷۶-۱۲؍۲؍۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ۴۰۶-۲۶؍۱۲؍۱۳۹۶ هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد هم منصرف از موضوع مصوبه مورد شکایت است، بنابراین مصوبه خارج از حدود اختیارات و مغایر قانون وضع نشده و ابطال نشد.

مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری