رای شماره ۱۸۸۶ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۸۸۶

تاریخ دادنامه: ۲۷؍۹؍۱۳۹۷

شماره پرونده: ۹۶؍۱۵۷۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۲۷۳۶۲۴؍۶۰- ۱۳۹۴/۱۲/۲۴ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن

گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۹۰۶؍۲۰۰۰۰- ۱۶؍۱۱؍۱۳۹۶ اعلام کرده است که:

" حجت الاسلام و المسلیمن جناب آقای بهرامی

رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً در خصوص مصوبه مورخ ۲۴؍۱۲؍۱۳۹۴ ابلاغیه طی نامه شماره ۲۷۳۶۲۴؍۶۰-۲۴؍۱۲؍۱۳۹۴ شورای عالی معادن در خصوص محاسبه حقوق دولتی سالهای ۱۳۹۲ الی ۱۳۹۴ مواد معدنی برداشت شده بیش از تناژ مندرج در پروانه بهره برداری معدن سنگ آهن جلال آباد زرند بر اساس قیمت پایه مواد معدنی حمل شده همان سال که پروانه بهره برداری آن به نام شرکت تهیه و تولید مواد معدنی ایران (زیر مجموعه ایمیدرو) می‌باشد به استحضار می رساند:

۱- مطابق تبصره (۳) اصلاحی ماده (۱۲) قانون معادن مصوب ۱۳۹۲، وظایف و اختیارات شورای عالی معادن به شرح ذیل است:

الف- اتخاذ تصمیم در موارد اختلاف دارندگان پروانه فعالیت معدنی در صورت توافق طرفین مبنی بر حکم به داوری از سوی شورای عالی معادن

ب- تشخیص و اصلاح و تغییر کمیت و کیفیت ذخیره معدنی و کاهش یا افزایش محدوده های بهره برداری به تناسب میزان ذخیره و استخراج

ج- تشخیص و تعیین معادن بزرگ و نحوه بهره برداری از آنها

پ: تشخیص موارد خارج از اختیار دارندگان مجوز عملیات معدنی

ت- تاثیر محاسبه حقوق دولتی استخراج واقعی کمتر از میزان مندرج در پروانه بهره برداری

ث- سایر موارد مندرج در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن

۲- به موجب تبصره (۴) ماخذ قانون اخیرالذکر، تصمیمات شورای عالی معادن با حداقل چهار رای قطعی و لازم الاجرا ست ولی این امر مانع اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست.

۳- بر مبنای ماده (۱۴) همان قانون مصوب سال ۱۳۹۰ مبنای محاسبه حقوق دولتی، بهای مواد معدنی موضوع پروانه بهره برداری استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فرآوری شده در سر معدن می‌باشد در صورتی که در مصوبه صدرالاشاره، مبنای محاسبه مواد معدنی حمل شده اعلام گردیده است که مغایر ماده مذکور محسوب می‌گردد.

۴- مطابق تبصره (۷) الحاقی ماده مذکور «میزان استخراج مندرج در پروانه بنا به درخواست بهره بردار و تایید وزارت صنعت، معدن و تجارت قابل افزایش یا کاهش است حقوق دولتی بر اساس آخرین اصلاحات به میزان مندرج در پروانه اخذ می‌گردد و در مواردی که عدم استخراج به میزان مندرج در پروانه بهره برداری، خارج از ید و اراده بهره بردار باشد با تایید شورای عالی معادن می‌تواند برابر میزان استخراج واقعی محاسبه گردد» بنابراین عنوان «استخراج واقعی» مندرج در حکم اخیرالذکر، صرفاً برای شرایط عدم استخراج به میزان مندرج در پروانه بهره برداری به دلایل خارج از ید و اراده بهره بردار در نظر گرفته شده است با عنایت به بهره برداری بیش از میزان پروانه در این مورد خاص، امکان تسری این عنوان و به تبع آن روش محاسبه حقوق دولتی بر مبنای استخراج واقعی از نظر قانون برای شرکت بهره بردار نخواهد داشت.

۵- به موجب ماده (۵۲) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲ میزان استخراج سالانه مندرج در پروانه بهره برداری بنا به درخواست بهره بردار و طبق دستورالعمل وزارت در طول مدت اعتبار پروانه بهره برداری قابل افزایش یا کاهش است. لذا شورای عالی معادن در خصوص استخراج بیشتر از پروانه بهره برداری اختیار به صدور رای نداشته و رای صادره خارج از اختیارات و وظایف شورای مذکور محسوب می‌گردد.

۶- در پروانه بهره برداری معدن مذکور عبارت «حداقل استخراج سالانه ۴۰۰ هزار تن» قید گردیده است مطابق بند (۴) دستورالعمل شماره ۲۴۰۰۶۴؍۶۰- ۹؍۱۱؍۱۳۹۲ معاونت امور معادن و صنایع معدنی وزارتخانه متبوع، که در فراز پایانی بند ۴ رای شورای عالی معادن به شماره ۴۸۷۸۶؍۶۰-۲۰؍۲؍۱۳۹۴ نیز مورد تاکید قرار گرفته است بهره بردار موظف است در ابتدای هر ماه میزان تولید ماه قبل را با توجه به تبصره های ذیل ماده (۵۱) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن به سازمان استان ارائه و در صورت نیاز به افزایش یا کاهش تولید سالانه بلافاصله موضوع را از سازمان استان درخواست نماید بنابراین از سال ۱۳۹۲ به بعد واژه «حداقل» ملاک نبوده و برداشت بیش از ظرفیت مندرج در پروانه مشمول پرداخت جریمه می‌باشد. بر این اساس معدن مذکور به دلیل اضافه برداشت ۵۰۰؍۸ هزار تن طی سالهای ۱۳۹۲ الی ۱۳۹۴ مشمول جریمه گردیده به طوری که در پایان سال ۱۳۹۴ مبلغ ۹۸۸؍۰۷۵؍۸۵۰ هزار ریال (اصل + جرائم) بدهی حقوق دولتی داشته است. اعمال رای مورد نظر بدهی مذکور را به مبلغ (۸۱۰؍۸۲۳؍۱۹) هزار ریال تبدیل، شرکت را بستانکار و موجب کاهش درآمد دولت و تضییع حقوق بیت المال گردیده است. بنابراین آنچه که در مفاد ماده (۱۴) قانون معادن و آیین‌نامه های اجرایی مربوط در خصوص مبنای محاسبه حقوق دولتی مورد تاکید قرار گرفته است صرفاً ماده معدنی استخراج شده بر مبنای پروانه بهره برداری و در سر معدن می‌باشد و شورای عالی معادن اختیار تغییر این مبنا را ندارد و رای صادره از سوی شورای عالی معادن خارج از حیطه وظایف و اختیارات آن شورا مندرج در تبصره (۳) ماده (۱۲) اصلاحیه قانون معادن ارزیابی می‌گردد.

بنا به مراتب پیش گفته و مستند به مواد (۱۲)، (۱۳) و (۸۶) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، درخواست ابطال مصوبه صدرالذکر از زمان صدور مورد استدعاست."

متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

" سازمان صنعت، معدن و تجارت استان کرمان

موضوع: معدن سنگ آهن جلال آباد

با سلام

بازگشت به نامه شماره ۱۵۳۶۵؍۹۴- ۳۰؍۴؍۱۳۹۴ در خصوص معدن سنگ آهن جلال آباد، به اطلّاع می رساند: مراتب در جلسه مورخ ۲۷؍۱۱؍۱۳۹۴ شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد: «در خصوص درخواست سازمان صنعت، معدن و تجارت استان دایر بر نحوه محاسبه حقوق دولتی مواد معدنی برداشت شده بیش از تناژ مندرج در پروانه بهره برداری، با توجه به نامه های شماره ۱۵۳۶۵؍۹۴- ۳۰؍۴؍۱۳۹۴ و شماره ۴۰۹۱۵؍۹۴- ۳؍۱۱؍۱۳۹۴ سازمان استان و شماره ۳۰۲۸۵ - ۲۸؍۱۱؍۱۳۹۴ سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شماره ۱۸۷۶۲؍۹۴- ۲۸؍۱۰؍۱۳۹۴ شرکت تهیه و تولید مواد معدنی ایران رای به محاسبه حقوق دولتی سالهای ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ براساس قیمت پایه ماده معدنی حمل شده همان سال صادر و اعلام می گرد.» لذا مقتضی است ضمن اجرای رای مذکور، رونوشتی از اقدامات به عمل آمده به دبیرخانه شورای عالی معادن ارسال گردد.- معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۹۶۷۲۱؍۶۰- ۱۶؍۴؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:

" مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: شکایت دیوان محاسبات (پرونده شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۹۱۹)

با سلام و احترام، بازگشت به ابلاغیه صادره (مورخ ۱۱؍۲؍۱۳۹۷) در خصوص شکایت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال مصوبه مورخ ۲۴؍۱۲؍۱۳۹۴ شورای عالی معادن ابلاغی طی شماره ۲۷۳۶۲۴؍۶۰- ۲۴؍۱۲؍۱۳۹۴ دبیر شورای مذکور (مبنی بر نحوه محاسبه حقوق دولتی معدن سنگ آهن جلال آباد)، در مقام دفاع از تصمیمات وزارت متبوع مستحضر می دارد:

دیوان محاسبات کشور ابتدا با بر شمردن حدود اختیارات و صلاحیت های شورای عالی معادن مصرح در تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۲ قانون معادن و سپس با اشاره به قید ماده ۱۴ قانون معادن راجع به نحوه محاسبه حقوق دولتی و موارد مربوط به تعیین میزان استخراج واقعی مندرج در تبصره ۷ الحاقی به ماده مذکور تصمیم متخذه به وسیله شورای عالی معادن را خارج از اختیار شورای پیش گفته ارزیابی و تقاضای ابطال آن را نموده است. اینک با ذکر خلاصه درخواست شاکی نکات آتی را در جهت تشحیذ ذهن قضات و بیان جهات و مبانی قانونی رای مورد اعتراض ایفاد حضور می دارد:

الف- همچنان که در نامه شماره ۷۱۸۲۳؍۶۰- ۱۹؍۳؍۱۳۹۷ معاونت امور معادن و صنایع معدنی تصریح گردیده، اساساً رای شورای عالی معادن در مسیر اعمال تبصره ۷ الحاقی به ماده ۱۴ قانون معادن مبنی بر محاسبه حقوق دولتی بر مبنای استخراج واقعی صادر نشده است، لذا استدلال دیوان محاسبات که بر مدار توجه به تبصره مذکور می‌باشد منطبق با مفهوم رای صادره نبوده، اگر چه محاسبه حقوق دولتی بر مبنای استخراج واقعی در حدود اختیارات شورای عالی معادن و از مصادیق تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۲ قانون معادن (به ویژه بند ت تبصره مذکور) می‌باشد، با این حال همان گونه که عنوان گردید مطلقاً موضوع استخراج واقعی محل بحث نبوده تا ایراد مطروحه به رای صادره مترتب گردد. افزون بر آن دیوان محاسبات کشور با استناد به صدر ماده ۱۴ اصلاحی قانون معادن دایر بر تعیین درصدی از بهای ماده معدنی در سر معدن به عنوان حقوق دولتی از جهت تصدیق ادعای خود صرفاً همین قسمت از ماده را بر جسته نموده، حال آن که عوامل متعدد دیگری در این ماده مورد تصریح واقع که در صورت عنایت دیوان محاسبات، مسلماً فقدان ایراد در رای معترض عنه محرز می گردید، چه آن که تعیین حقوق دولتی مبتنی بر عوامل موثر دیگری همچون محل، موقعیت معدن، شرایط منطقه، نوع کانه آرایی و سایر موارد عدیده ممکن و حتی منحصر به موارد بر شمرده در ماده ۱۴ قانون معادن نبوده و تعیین مصادیق آن از اختیارات شورای عالی معادن است.

ب: بهره برداری از معادن اساساً مستلزم انجام عملیات معدنی متعدد از جمله ایجاد سینه کار، باطله برداری و تفکیک مواد معدنی و کانه آرایی بوده که اصولاً مواد باطله یا کم عیار که تحت شرایطی در زمان عملیات قابل استفاده نباشد، مشمول پرداخت حقوق دولتی نخواهد بود، با این حال این وزارتخانه و شورای عالی معادن در بررسی عملیات معدنی مربوط به معدن سنگ آهن جلال آباد موضوع مواد معدنی کم عیار را نیز مورد توجه قرار داده و از همین روی، مواد معدنی موصوف (کم عیار) که بهره بردار مبادرت به حمل آن برای فرآوری نموده است را نیز در تصمیم خود لحاظ داشته. لذا بدین ترتیب نه تنها تصمیم شورای عالی معادن خارج از حدود اختیارات نبوده بلکه در نهایت حقوق دولتی آن قسمت از مواد کم عیار استخراجی را نیز که پس از حمل مورد استفاده قرار گرفته مبنای محاسبه قرار داده شده. افزون بر آن اتخاذ تصمیم به شیوه فوق مناسب ترین روش برای تعیین میزان استفاده از مواد کم عیار می‌باشد. در نهایت اعلام می‌دارد محاسبه حقوق دولتی سنوات مورد نظر بر اساس میزان حمل مواد معدنی کم عیار تا زمان راه اندازی واحد تولید کنستانتره سنگ آهن توسط بهره بردار (شرکت تهیه و تولید مواد معدنی) که صد در صد دولتی می‌باشد ناظر و مقید به محدوده زمانی دست یابی به ماده معدنی قابل استحصال (پر عیار) بوده چه آن که امکان اعمال هیچگونه فرآیندی برای مواد دپو شده (کم عیار) فراهم نبوده است.

به هر روی در صورت عدم توجه به موارد بالا، با عنایت به تصریح ماده (۱۴) قانون معادن در خصوص لحاظ سود ترجیحی بهره بردار به عنوان یکی از عوامل موثر تعیین حقوق دولتی، همچنان که در بند (۴) نامه معاونت امور معادن و صنایع معدنی تصریح گردیده پس از احداث و تکمیل واحد فرآوری و استفاده از مواد کم عیار دپو شده در معدن حقوق دولتی با نرخ روز محاسبه و اخذ خواهد شد. بنابر آنچه گذشت تصمیم معترض عنه نه تنها موافق قانون بلکه در حدود صلاحیت های شورای عالی معادن اتخاذ و منافع دولت را نیز لحاظ نموده است. از این حیث درخواست رد شکایت مطروحه را دارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷؍۹؍۱۳۹۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه تصمیم مورد شکایت متضمن وضع قاعده آمره عام الشمول و کلی نیست، بنابراین درخواست ابطال آن قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری