رای شماره ۲۱۳۵ مورخ ۱۴۰۰/۰۷/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۲۱۳۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۷/۲۰
شماره پرونده: ۰۰۰۰۴۶۷
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی سقاء خرمشاهی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- شیوه نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه ۲- نامه شماره ۰۱/۱۱۰/۱۷۷۹۰۱- ۲۰/۱۲/۱۳۹۹ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ۱- شیوه نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه ۲- نامه شماره ۰۱/۱۱۰/۱۷۷۹۰۱- ۲۰/۱۲/۱۳۹۹ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«۱- در تهیه دستورالعمل مشارکت سازمان برنامه و بودجه لازم است لیکن صرفاً وزارت راه و شهرسازی آن را تهیه و ابلاغ نموده است (نقض تبصره ۴ ماده ۱۱ آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان) ۲- شرایط ماده ۱۰ آییننامه اجرایی جهت صدور پروانه اشتغال اشخاص حقوقی تایید صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه لحاظ نشده است. ۳- ارایه ضمانت نامه با بیمه نامه نمی تواند باعث افزایش ظرفیت شرکت گردد و این افزایش باید از طریق بررسی سوابق شخص حقوقی در رشته تخصصی مورد تقاضا و با بررسی امکانات و تجهیزات و نیروی انسانی صورت پذیرد. ۴- در شیوه نامه هم روشی برای انجام حضور اشخاص حقیقی طبق دستور ماده ۳۱ قانون نظام مهندسی و مواد ۱۴ و ۱۵ و۱۶ آییننامه اجرایی آن پیش بینی نشده است در حالی که حضور و مسئولیت اشخاص حقوقی در طراحی و نظارت لازم و ضروری است. ۵- به منظور ارجاع کار نظارت طبق ماده ۲۴ آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان براساس امتیاز و ظرفیت باقیمانده اشخاص عضو سازمان انجام می پذیرد لیکن در شیوه نامه هیچ ظرفیت مشخصی برای شرکتهای موضوع آن در نظر گرفته نشده است. ۶- ظرفیت باقیمانده شرکت ها در شیوه نامه براساس سازوکار نامشخص ذیل جدول ۲ (براساس قیمت تمام شده اقدام ملی مسکن) و به فرض امکان محاسبه آن در هر رشته به صورت جداگانه یک بار به سازمان نظام مهندسی اعلام میگردد و پس از آن این شرکت دارای ظرفیت باقیمانده ای هم در مجموعه نظام مهندسی برای کارهای غیر دولتی و هم پرونده های عمرانی خواهد بود و هیچ روشی برای اعلام متقابل بین این دو مجموعه در صورت قبول کار طراحی یا نظارت جهت کسر از ظرفیت کلی شرکت پیش بینی نشده است. »
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«شیوه نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور شرکت های مهندسان مشاور با دارابودن صلاحیت در تخصص ساختانهای مسکونی، اداری، تجاری، صنعتی، نظامی و شرکت های پیمانکاری با داشتن صلاحیت در رشته ابنیه و ساختمان و دارای گواهینامه معتبر از سازمان برنامه و بودجه میتوانند از وزارت راه و شهرسازی پروانه اشتغال به کار موقت (دوساله) مطابق مفاد این شیوه نامه دریافت نمایند.
الف) مدارک لازم جهت صدور پروانه اشتغال به کار:
۱) درخواست متقاضی به اداره کل راه و شهرسازی استان مربوط
۲) اصل و تصویر مصدق اساسنامه آگهی تاسیس و آخرین تغییرات شرکت مندرج در روزنامه رسمی کشور
۳) اصل و تصویر مصدق گواهینامه معتبر شرکت از سازمان برنامه و بودجه
۴) گواهی عضویت حقوقی شرکت در سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مربوط
ب) نحوه تعیین و ظرفیت اشتغال به کار
جدول شماره (۱) تعیین پایه پروانه های اشتغال به کار
پایه رتبه ۳ ۲ ۱
مشاور ۳ ۲ ۱
پیمانکار ۵ ۴ ۱، ۲، ۳
مرجع رسیدگی به تخلفات حرفه ای شرکت های مذکور، شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مربوطه خواهد بود.
ج) شماره پروانه اشتغال به کار:
پروانه های عضو این شیوه نامه با توجه به کد نوع پروانه اشتغال به کار، کد استان و شماره سریال پنج رقمی که از شماره ۰۰۰۰۱ شروع میشود، به شرح ذیل صادر میگردد:
کد نوع پروانه اشتغال به کار مشاوران و پیمانکاران (اشخاص حقوقی)
نوع پروانه کد نوع پروانه
پروانه اشتغال به کار مشاوران (شخص حقوقی) ۲۲
پروانه اشتغال به کار پیمانکاران (شخص حقوقی) ۲۳
روش شماره گذاری پروانه اشتغال به کار مشاوران و پیمانکاران (اشخاص حقوقی)
نوع پروانه شماره پروانه اشتغال به کار
پروانه اشتغال به کار مشاوران (شخص حقوقی) شماره سریالکد استان- کد پروانه
پروانه اشتغال به کار پیمانکاران (شخص حقوقی) شماره سریالکد استان- کدپروانه
جدول شماره (۲) ظرفیت اشتغال به کار
حداکثر ظرفیت اشتغال به کار در یک برش زمانی ۳ ۲ ۱
برای مشاوران در بخش نظارت و طراحی ۲۰۰۰۰ مترمربع ۷۵۰۰۰ مترمربع ۲۵۰۰۰۰ مترمربع
برای پیمانکاران در بخش اجرا ۱۰۰۰۰ مترمربع ۲۰۰۰۰ مترمربع رتبه۳ رتبه ۲ رتبه۱
۴۰۰۰۰ مترمربع ۸۰۰۰۰ مترمربع ۱۵۰۰۰۰ مترمربع
ظرفیت شرکت های مهندسین مشاور یا شرکت پیمانکاران با پایه یک و رتبه یک که بخواهد در یک مقطع زمانی بیش از میزان ظرفیتی که در جدول شماره ۲ تعیین شده است فعالیت نماید. مصوبات اخذ و ارائه ضمانت نامه و با بیمه نامه مسئولیت و تضمین کیفیت خدمات مهندسی به میزانی که توسط موسسات ضمانت کننده مورد تایید وزارت راه و شهرسازی یا شرکت های بیمه گر نقل و تضمین شده است. قابل افزایش خواهد بود.
- ظرفیت اشتغال به کار شرکت ها بر مبنای جدول شماره (۲) و ظرفیت مجاز بر اساس اعلام ظرفیت استفاده شده شرکتها توسط سازمان برنامه و بودجه و تبدیل آن به مترمربع توسط اداره کل (براساس قیمت ساخت طرح اقدام ملی مسکن) و کسر آن از ظرفیت اشتغال جدول مذکور تعیین خواهد گردید.
- مدارک متقاضیان دریافت پروانه اشتغال به کار شرکتهای مهندسان مشاور در پایه یک و پیمانکاران پایه یک رتبه یک پس از تعیین پایه و تکمیل مدارک و تایید اداره کل راه و شهرسازی استان ذیربط جهت صدور و امضا به معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی ارسال میگردد.
- حوزه فعالیت شرکت های پیمانکار و مهندسین مشاور برابر ماده ۲۲ آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و تبصره ۲ آن میباشد.
- زمینه فعالیت شرکتهای پیمانکاری کلیه گروه های ساختمانی و فعالیت مهندسان مشاور، ساختانهای گروه (ب) و بالاترمی باشد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۷۳۰/۴۳۶۳۴ صادره - ۱/۴/۱۴۰۰ توضیح داده است که:
« شکایت حاضر فاقد وجاهت قانونی است، زیرا اولاً: در خصوص پروانه اشتغال به کار مهندسی، وفق مفاد تبصره ۴ ماده ۱۱ آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی، یادآوری میشود « تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشخاص حقوقی که به وسیله سازمان برنامه و بودجه تشخیص صلاحیت و تعیین ظرفیت شده یا میشوند، مطابق دستورالعملی است که به طور مشترک توسط وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه تهیه و مراتب در فصل هفتم مبحث دوم مقررات ملی ساختمان انجام می پذیرد که طی نامه شماره ۴۰۰/۲۶۳۳۳- ۱۴/۵/۱۳۸۳ به مراجع ذیربط ابلاغ گردیده است.» ثانیاً: شیوه نامه ای تحت عنوان « شیوه نامه طرح اقدام ملی مسکن» به شماره ۰۲/۱۰۰/۱۶۲۴۱۰- ۵/۱۱/۱۳۹۸ از سوی وزارت راه و شهرسازی به ادارات کل استانها ابلاغ گردید. در این راستا وزارت راه و شهرسازی موظف است ترتیبی اتخاذ نمایند تا مجموع هزینه های اعمالی قانون نظام مهندسی در اجرای پروژه های طرح اقدام ملی مسکن، در قالب ارائه تسهیلات ویژه در انجام محاسبات، طراحی، اجرا و نظارت بر پروژه های مذکور، در شهرهای هدف و به منظور تامین مسکن اقشار فاقد مسکن، بر اساس نیازمندی های احصاء شده و با توجه به شرایط اقتصادی محلی و وضعیت حاکم بر جامعه، به ویژه در این شرایط تشدید شده توسط ویروس منحوس کرونا و ضرورت رعایت بهداشت عمومی و پروتکل های ستاد ملی مقابله با ویروس مذکور و دستورالعمل های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به حداقل مبلغ ممکن برساند، لذا معاونت مسکن و ساختمان وزارتخانه، مراتب را در قالب بخشنامه ای به شماره ۴۳۰/۱۵۴۹۷۳- ۱۴/۱۱/۱۳۹۹ جهت تسهیل خدمات مشاوره ای و پیمانکاری در ارائه خدمات مهندسی در زمینه های یاد شده و با عنایت به موافقت مقام عالی وزارت به استانها ابلاغ نمود. ثالثاً: بخشنامه شماره ۴۰۰/۱۸۲۰۷۶- ۲۷/۱۲/۱۳۹۹ در خصوص « صدور پروانه اشتغال به کار موقت برای شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه، به منظور بهره گیری و استفاده از توانمندی و استفاده از فناوری های نوین در ساخت و ساز توسط شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه، با دارا بودن صلاحیت در تخصص ساختانهای مسکونی، اداری، تجاری، صنعتی، نظامی و شرکتهای پیمانکاری با داشتن صلاحیت در رشته ابنیه و ساختمان، مطابق شیوه نامه پیوست آن، صرفاً جهت ارائه خدمات مهندسی در پروژه های طرح اقدام ملی مسکن از وزارت راه و شهرسازی پروانه اشتغال موقت دریافت می نمایند. در پایان با عنایت به موارد عنوان شده در مرقومه صدرالذکر که به جهت اطاله کلام از تکرار آن در لایحه حاضر خودداری شده است، از آن مقام رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰/۷/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده ۴ آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۷۵ هیات وزیران: «دارندگان مدرک تحصیلی کارشناس و بالاتر در هر یک از رشتههای اصلی یا رشتههای مرتبط میتوانند از طریق تقاضای صدور پروانه اشتغال به کار مهندسی با توجه به مدارک تحصیلی و سوابق کار و تجربه در یک یا چند زمینه خدمات مهندسی از طریق طراحی، محاسبه، نظارت، اجرا، بهرهبرداری، نگهداری، کنترل و بازرسی امور آزمایشگاهی، مدیریت ساخت و تولید، نصب، آموزش و تحقیق درخواست تشخیص صلاحیت نمایند» و برمبنای ماده ۱۰ همین آییننامه، اشخاص حقوقی با دارا بودن شرایط و ارائه مدارک به شرح مقرر در این ماده میتوانند در یک یا چند رشته، مشروط بر اینکه حداقل دو نفر از مدیران آن دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی یا کاردانی باشند، تقاضای صدور پروانه اشتغال شخص حقوقی بنمایند. به موجب تبصره ۴ ماده ۱۱ آییننامه اجرایی مذکور مقرر شده است که: «تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشخاص حقوقی که به وسیله سازمان برنامه و بودجه تشخیص صلاحیت و تعیین ظرفیت شده یا میشوند، مطابق دستورالعملی خواهد بود که به طور مشترک توسط وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه تهیه و ابلاغ میشود.» بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه برخلاف حکم مقرر در تبصره ۴ ماده ۱۱ آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، سازمان برنامه و بودجه کشور در جریان تدوین و تصویب شیوهنامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکتهای مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور مشارکتی نداشته و شیوهنامه فوق توسط وزارت راه و شهرسازی وضع شده است، بنابراین وضع شیوهنامه یادشده و صدور نامه شماره ۱/۱۱۰/۱۷۷۹۰۱ مورخ ۲۰/۱۲/۱۳۹۹ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی صرفاً در حدی که متضمن تعیین ظرفیت اشتغال به کار مهندسان مشاور و پیمانکاران مذکور و تایید این ظرفیت است، خارج از حدود اختیار مرجع تصویبکننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
حکمتعلی مظفریرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری