رای شماره ۲۲۵.۲-۲۲۴ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۲/۲۲۵-۲۲۴

تاریخ دادنامه: ۲۸/۶/۱۳۹۶

کلاسه پرونده: ۹۴/۶۶۳ و ۹۴/۹۹۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین صالحی

موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۲۲۵-۲۲۴ مورخ ۲۲/۴/۱۳۹۵ هیات عمومی از سوی بیست نفر از قضات دیوان عدالت اداری

گردش کار: ۱- در پرونده های شماره ۹۴/۹۹۴ و ۹۴/۶۶۳ هیات عمومی که به صدور رای شماره ۲۲۵-۲۲۴ مورخ ۲۲/۴/۱۳۹۵ منتهی شده است، ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۹۲۰۹۱/ت۴۶۵۲۷ه-- ۱۹/۴/۱۳۹۲ هیات وزیران درخواست شده بود.

۲- هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره ۲۲۵-۲۲۴ مورخ ۲۵/۳/۱۳۹۵ به شرح زیر رای به رد شکایت صادر کرده است:

"مطابق ماده ۳ قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و حمایت از مادران در دوران شیردهی مصوب سال ۱۳۷۴، مرخصی زایمان تا ۳ فرزند برای مادرانی که فرزند خود را شیر می دهند، در بخشهای دولتی و غیر دولتی چهار ماه تعیین شده بود و در قانون اصلاح ماده ۳ قانون مذکور مصوب سال ۱۳۸۶ مدت ۴ ماه به ۶ ماه اصلاح شده است و به موجب ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب سال ۱۳۹۲، کلیه محدودیتهای مقرر در قانون تنظیم جمعیت و خانواده مصوب سال ۱۳۷۲ و اصلاحات آن و سایر قوانین که بر اساس تعداد فرزند برای والدین شاغل یا فرزندان آنان ایجاد شده بود لغو و در تبصره ۲ آن به دولت اجازه داده شده است، مرخصی زایمان مادران را به ۹ ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار شوند. نظر به مراتب مذکور با تصویب قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده، محدودیت قوانین قبلی که به تعداد فرزندان بستگی داشت، لغو گردیده و با توجه به این که تعیین میزان مرخصی زایمان مادران به موجب قانون ترویج تغذیه با شیر مادر و اصلاحی آن در بخش دولتی و غیر دولتی ۶ ماه تعیین شده بود با تصویب قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده و افزایش مرخصی به ۹ ماه، حکم مقنن هم ناظر بر مادران شاغل در بخش دولتی و هم غیر دولتی است. ضمن این که مواد قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ که مورد استناد شاکی قرار گرفته، ناظر بر ممنوعیت اجرای مقررات در فرض عدم تامین اعتبار در قوانین بودجه سنواتی یا بودجه سالانه دستگاههای اجرایی و صندوقهای مربوط است و این امر منصرف است از تصویب مقررات. بنابراین بند ۱ مصوبه شماره ۹۲۰۹۱/ت۴۶۵۲۷ه-- ۱۹/۴/۱۳۹۲ هیات وزیران مغایر قانون و خارج از حدود اختیارت تشخیص نشد و قابل ابطال نیست."

۳- متن مصوبه به قرار زیر می‌باشد:

"شماره ۹۲۰۹۱/ت۴۶۵۲۷ه--۱۹/۴/۱۳۹۲

تصویب نامه در خصوص مدت مرخصی زایمان (یک و دو قلو) زنان شاغل در بخشهای دولتی و غیر دولتی و دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) همسران

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور

هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۶/۴/۱۳۹۲ به استناد تبصره (۲) ماده واحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۱۳۹۲ تصویب نمود:

۱- مدت مرخصی زایمان (یک و دوقلو) زنان شاغل در بخشهای دولتی و غیر دولتی ۹ ماه تمام با پرداخت حقوق و فوق العاده های مربوط تعیین می‌شود. همسران افراد یاد شده نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار می‌شوند."

۴- بیست نفر از قضات دیوان عدالت اداری به موجب لایحه ای رای مذکور هیات عمومی مغایر قانون تلقی می کنند و تجدیدنظر از رای مذکور در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در دستور کار هیات عمومی قرار می‌گیرد.

۵- متن لایحه بیست نفر از قضات به شرح زیر می‌باشد:

" ۱- مغایرت با نص صریح ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی

۲- مخالفت با بند ۳ ماده ۲۶ و ماده ۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه کشور

۳- عدم رعایت و توجه به تکلیف مقرر در ماده ۲۲۵ قانون برنامه پنجم توسعه کشور

۴- دادنامه شماره ۱۳۲۸-۱/۹/۱۳۹۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

دادنامه شماره ۶۴-۳۱/۱/۱۳۹۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری- در جهت اجرای مصوبه یاد شده در خصوص موسسات عمومی غیر دولتی از جمله سازمان تامین اجتماعی که علاوه بر کارکنان خود، دارای تعداد بسیار زیادی بیمه شده هستند، که اجرای این قانون اولاً: بار مالی فراوانی و تکلیف مالایطاقی را بر آنها (و در حقیقت بر بیمه شدگان که عمدتاً از اقشار ضعیف و آسیب پذیر هستند) تحمیل می‌نماید. ثانیاً: با فلسفه شناخت سازمان تامین اجتماعی که در زمره فهرست موسسات عمومی غیر دولتی و اعطای استقلال حقوقی و مالی به آن مغایرت دارد.

موضوعی که مطابق نص صریح بند (ج) ماده ۷ قانون ساختار جامع رفاه بر آن تاکید گردیده « به اجرای تصمیمات و احکام دولت در جهت کاهش منابع و یا افزایش مصارف و تعهدات صندوقها و موسسات بیمه ای منوط به تامین منابع مالی آن خواهد بود» از سوی دیگر در بند (د) همین ماده تصریح گردیده که وجوه، اموال، ذخائر و دارایی های صندوقهای بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسلهای جامعه تحت پوشش است. هر گونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوقهای موصوف در چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوقها خواهد بود. ضمن اینکه سازمان تامین اجتماعی به موجب مواد ۳ و ۷ قانون ساختار جامع رفاه و تامین اجتماعی ملزم و مکلف به نظارت بر تعادل منابع و مصارف صندوقها بر اساس علم محاسبات بیمه ای در جهت حمایت از حقوق بیمه شدگان گردیده و از این که بخشی از منابع برخلاف اصول بیمه ای به بترخی از بیمه شدگان اختصاص دهد، منع گردیده است و لذا چنانچه دولت در صدد آن است که در جهت اجرای سیاستهای افزایش جمعیتی، تسهیلاتی را برای قسمتی از شاغلان پیش بینی نموده و اختصاص دهد، لازم است که مطابق قوانین و مقررات یاد شده، از محل بودجه عمومی یا اعتبارات دولتی، نخست منابع مالی اجرای آنها را تامین نماید، موضوعی که اصل ۷۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد که همه قوانین و مقررات باید در چارچوب آن پیش بینی و به تصویب برسند.

۵- علاوه بر موارد مذکور مطابق قانون برنامه پنجم توسعه کشور و حسب نص صریح مواد قانونی ذیل به سبب عدم تامین بار مالی مصوبه یاد شده، دولت نمی تواند بدون تامین اعتبار مالی اجرای مصوبه، تکلیفی به عهده سازمان تامین اجتماعی به عنوان سازمانی که متولی امر بیمه تامین اجتماعی و حامی منافع بیمه شدگان است بگذارد، بلکه قانوناً از انجام چنین امری نیز منع شده است که برخی از مواد قانونی حاکم در این خصوص را بیان می دارد:

الف) بند ۳ ماده ۲۶ قانون برنامه پنجم توسعه کسور به صراحت مقرر می‌دارد « ایجاد هرگونه تعهد بیمه ای و بار مالی خارج از ارقام در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوقها ممنوع است.»

ب) ماده ۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه کشور نیز صراحت دارد که « کلیه تصویب نامه ها، بخشنامه ها، دستورالعملها و همچنین تصمیمات و مصوبات هیاتهای امناء و مقامات اجرایی و مراجع قوه مجریه به استثناء احکام محاکم قضایی که متضمن بار مالی برای صندوقهای بازنشستگی یا دستگاههای اجرایی و دولت باشد، در صورتی قابل اجراست که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قوانین بودجه کل کشور و یا بودجه سالانه دستگاه یا صندوق ذیربط تامین اعتبار شده باشد، در غیر این صورت عمل مراجع مذکور در حکم زائد بر اعتبار است و مشمول پرداخت از سوی دستگاه یا صندوقهای مربوطه نخواهد بود. دستگاهها و صندوقهای مربوطه مجاز به اجرای احکام مقامات اجرایی و مراجع قوه مجریه که بار مالی آن تامین نشده است نیستند...»

ج) در بند (ک) ماده ۲۲۴ همین قانون نیز قانونگذار ایجاد و تحمیل بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی را برای دستگاههای اجرایی ممنوع اعلام نموده است.

د) همچنین در خصوص وظایف دولت در تامین بار مالی ناشی از مواردی که مستلزم استفاده از منابع عمومی است، ماده قانونی ۲۲۵ قانون برنامه پنجم توسعه صراحتاً مقرر داشته است: « دولت موظف است بار مالی کلیه قوانین و مقررات از جمله احکام قانونی برنامه پنجم توسعه که مستلزم استفاده از منابع عمومی است را در لوایح بودجه سنواتی در حدود درآمدهای وصولی پیش بینی و اجراء نماید.»

۶- رای وحدت رویه شماره ۱۳۲۸-۱/۹/۱۳۹۳ صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تاکید می‌نماید، هیچ گونه حکم یا تکلیفی مبنی بر افزایش میزان مرخصی زایمان از ۶ ماه به ۹ ماه و به تبع آن بار مالی آن بر عهده سازمان و موسسات عمومی غیردولتی از جمله تامین اجتماعی نمی‌باشد و رای مزبور صرف تکلیف دولت نسبت به کارکنان خود در خصوص افزایش مرخصی زایمان می‌باشد.

۷- دادنامه شماره ۶۴-۳۱/۱/۱۳۹۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تاکید می‌نماید، که افزایش مرخصی زایمان از ۶ ماه به ۹ ماه و به تبع آن بار مالی آن صرفاً بر عهده دستگاه دولتی می‌باشد. بنابراین هیچ گونه تکلیف و الزامی مبنی بر افزایش مرخصی زایمان بر عهده سازمان و موسسات عمومی غیر دولتی از جمله تامین اجتماعی نیست.

با عنایت به مقررات فوق الذکر، مصوبه هیات دولت نقض آشکار قوانین ما در زمینه بیمه ای است از جمله قانون تامین اجتماعی، قانون برنامه پنجم توسعه کشور حتی قانون اصلاح قوانین تنظیم خانواده و جمعیت که تصویب نامه یاد شده مبنی بر آن می‌باشد. که در نهایت منجر به دادنامه شماره ۲۲۵-۲۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است، از این حیث دادنامه مزبور خلاف قانون و قابل ابطال می‌باشد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه درخواست اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، در خصوص رای شماره ۲۲۵-۲۲۴ مورخ ۲۲/۴/۱۳۹۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با لحاظ دلایل ابرازی و مبانی حقوقی مطرح شده از سوی موافقان و مخالفان به تشخیص اکثریت اعضای حاضر، مورد پذیرش قرار نگرفت رای فوق الاشعار ابقاء و مآلاً به اعتبار خود باقی و لازم الاجرا خواهد بود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری