رای شماره ۲۲۹ مورخ ۱۳۸۲/۰۶/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ: ۱۶ شهریور ۱۳۸۲

شماره دادنامه: ۲۲۹

کلاسه پرونده: ۸۲/۵۰۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: قائم مقام دبیر شورای نگهبان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‌های برخی از استانداران کشور در خصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان (۱- بخشنامه مورخ ۲۳/۵/۱۳۸۲ استاندار آذربایجانغربی ۲- بخشنامه شماره ۱/۱۷۲۸۲ مورخ ۲۶/۴/۱۳۸۲ استاندار زنجان ۳- بخشنامه شماره ۱۰/۵۰۰۲۵ مورخ ۲۱/۵/۸۲ استاندار خراسان ۴- بخشنامه شماره ۱۰۱/س مورخ ۲۵/۵/۱۳۸۲ معاون سیاسی امنیتی استاندار ایلام ۵- بخشنامه شماره ۱/۸۹۳۲ مورخ ۲۶/۵/۱۳۸۲ استاندار کهکیلویه وبویراحمد ۶- بخشنامه شماره ۱/۱۶۹۴۰ مورخ ۱/۶/۱۳۸۲ استاندار چهارمحال و بختیاری ۷- بخشنامه شماره ۶۹۵۲۷ مورخ ۲۹/۵/۱۳۸۲ استاندار قزوین ۸- بخشنامه شماره ۱/۲۷۶۹۶ مورخ ۲۵/۵/۱۳۸۲ استاندار یزد

مقدمه: قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، بنابر اخبار و مصاحبه‌ها و اظهارات منتشره در مطبوعات کشور وزیر کشور در تاریخ ۱۸/۵/۱۳۸۲ در جمع استانداران اعلام نموده است که دفاتر نظارت شورای نگهبان در استانها غیر قانونی است و مسئولان اجرایی زیر مجموعه خود را ابتدائاً به برخورد با دفاتر نظارتی شورای نگهبان در استانها و سپس عدم همکاری با آنها موظف ساخته است و در تاریخ ۲۲/۵/۱۳۸۲ نیز سخنگوی وزارت کشور اعلام داشته است «دستور وزیر کشور به استانداران مبنی بر برخورد نظارتی شورای نگهبان یک دستور رسمی است. از این رو به صدور ابلاغیه مجدد نیازی نیست.» در پی این اظهارات برخی از استانداران و فرمانداران کشور بخشنامه‌های یکسانی را صادر و با غیر قانون اعلام کردن دفاتر نظارتی شورای نگهبان عدم همکاری با این دفاتر را به کلیه دستگاهها و نهادها تکلیف کرده‌اند. از آنجا که این اظهارات و بخشنامه‌ها به دلایل زیر خارج از صلاحیت مقامات مذکور در قوه مجریه و بر خلاف صریح برخی از اصول قانون اساسی و قوانین عادی است تقاضای ابطال موارد فوق‌الذکر را دارد. مستند بخشنامه‌های مکرر استانداران مصوبه ۲۸/۷/۱۳۷۷ شورای عالی اداری به شماره ۶۰۲/۱۲ می‌باشد.

شورای عالی اداری به موجب مصوبه مذکور تصمیم به تعیین حدود اختیارات و وظایف استانداران گرفته است در حالی که اختیارات استانداران مسبوق به لایحه قانونی اختیارات استانداران مصوب ۱۳۵۹ شورای انقلاب اسلامی است و طبق ماده ۱۵ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیر ماه ۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی حدود وظایف و اختیارات مسئولان واحدهای تقسیمات کشوری از جمله استانداران بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. اصولاً تعیین اختیارات قانونی استانداران شان قانونگذار است و نمی‌توان با تصویب شورای عالی اداری حیطه وظایف استانداران را تعیین نمود. موارد متعددی از این اختیارات که مستند بخشنامه‌های مورد شکایت قرار گرفته است دخالت در وظایف نهادهای ناشی از قانون اساسی نظیر شورای نگهبان و قوه قضاییه است. مانند بندهای ۱۷ و ۲۹ ماده ۲ این مصوبه که نظارت بر همه‌پرسی و کلیه انتخابات که به موجب قانون برگزار می‌گردد و نیز نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات را مطلقاً در حوزه اختیارات استانداران قرار داده است. علیهذا از آنجا که اظهارات و بخشنامه‌های فوق‌الذکر مانع اعمال نظارت استصوابی وی عام شورای نگهبان بر کلیه مراحل و امور مربوط به انتخابات می‌باشد که شامل تدارک مقدمات لازم برای تحقق نظارت از جمله ایجاد دفاتر نظارتی شورای نگهبان نیز می‌شود.

اصولاً تاسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان مبتنی بر اختیارات ذاتی این شورا و برای انجام وظیفه سنگین نظارت بر انتخابات است و این امر در جریان برگزاری بیش از ۲۰ مورد انتخابات سراسری صورت پذیرفته است. مگر عقلاً و منطقاً ممکن است بدون وجود دفاتر و رابطین در مراکز استانها و حوزه‌های انتخابیه، شورای نگهبان بتواند وظایف نظارتی خود را انجام دهد؟ لذا مستنداً به ذیل اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامه‌های همسان استانداران را در این مورد خواستار است.

سرپرست دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در پاسخ طی نامه شماره ۱۲۸۶/۱۶۰۲ مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۲ اعلام داشته‌اند، با عنایت به یکی از بندهای تبصره ۳۱ قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بالصراحه تعیین وظایف استانداران و فرمانداران و نحوه نصب و عزل آنها و همچنین چگونگی ارتباط آنها با مسئولین دستگاههای اجرایی به شورای عالی اداری محول گردیده است. با تجمیع دو بند از تبصره مذکور شورای عالی اداری مجاز به تعیین وظایف استانداران و فرمانداران و همچنین متناسب کردن اختیارات آنان با مسئولیتهای محوله در استان بوده است و مصوبات شورا در این زمینه از وجاهت قانونی لازم برخوردار است و قوانین و مقررات قبلی من‌ جمله لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۵۹ و همچنین ماده ۱۵ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیر ماه ۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی در زمینه مورد بحث نمی‌تواند مورد استناد قرار گیرد. نظارتی که استانداران بر امر همه‌پرسی و برگزاری انتخابات اعمال می‌نمایند صرفاً در حدود وظایفی است که قانوناً در زمینه‌های برگزاری انتخابات بر عهده دارند و به هیچ وجه مخل وظایف نظارتی شورای نگهبان در برگزاری همه‌پرسی و انتخابات نمی‌باشد.

در رابطه با تاسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان به استحضار می‌رساند که طبق ماده واحده قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب ۱۰/۸/۱۳۷۷ مجلس شورای اسلامی که در تاریخ ۲۰/۸/۱۳۷۷ به تایید شورای نگهبان نیز رسیده است مقرر گردیده «شورای نگهبان می‌تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی به عهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآورد.» که تاکنون تشکیلاتی تحت عنوان دفاتر نظارت و بازرسی استانها به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است. در صورتی که تاسیس دفاتر مذکور برای انجام امر انتخابات ضرورت می‌داشت شورای نگهبان می‌بایست در اجرای قانون یاد شده اقدامات لازم را برای تصویب قانون بعدی انجام می‌داد و صرفاً استناد به ضرورت عقلانی و منطقی وجود این دفاتر کفایت ندارد. با عنایت به موارد فوق درخواست رد شکایت مطروحه را دارد.

معاون حقوقی و امور مجلس وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۶/۱۱۵۶۳ مورخ ۲۲/۶/۱۳۸۲ اعلام داشته‌اند، تشکیلاتی موسوم به دفاتر بازرسی و نظارت بر انتخابات در ایام غیر از انتخابات مغایر با قوانین فعلی انتخابات و نظارت است و در انتخابات برگزار شده از اول انقلاب تاکنون سابقه ندارد که چنین دفاتری در امر نظارت انتخابات مداخله نمایند. زیرا ساز و کار مقرر در قوانین انتخابات به گونه‌ای است که وجود تشکیلاتی نظارتی از حیث زمانی موقت بوده و مختص زمان برگزاری انتخابات است و در هیچ قانونی صراحتی در تداوم این تشکیلات وجود ندارد و مسئولان تقسمیات کشوری در ایامی غیر از انتخابات ملزم به همکاری با این دفاتر نیستند بلکه حتی وظیفه دارند از مصرف بودجه و امکانات عمومی در این امر غیر مجاز و غیر قانونی جلوگیری بهعمل آورند و در ایام انتخابات نیز جهت رعایت قانون صرفاً مکلف به همکاری با هیاتهای نظارت در حیطه قوانین و مقررات مربوطه هستند. بر اساس اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی «شورای نگهبان نظارت بر انتخاب مجلس خبرگان رهبری، رئیس جمهور، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» و برابر ماده یک قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۵ پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (بهعنوان هیات مرکزی نظارت بر انتخابات) … به وزارت کشور معرفی می‌شوند و به طوری که در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸ تصریح شده است وظایف نظارتی شورای نگهبان در این قانون تعیین و احصاء شده است.

با توجه به مراتب فوق استنباط می‌گردد که اصل ۹۹۹ قانون اساسی با تصویب قوانین عادی نظارتی، ظهور و دارای معنا می‌شود و لذا بخشنامه‌های استانداران به هیچ وجه مانع نظارت شورای نگهبان نیست. از طرف دیگر برابر ذیل اصل ۶۲ قانون اساسی شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون تعیین خواهد کرد. لذا ذیل اصل حاکی از این امر است که صرف نظر از امر نظارت سایر موارد بر طبق قانون انتخابات ملاک عمل خواهد بود که در این راستا می‌توان به ماده ۲۵ قانون انتخابات مصوب سال ۱۳۷۸ اشاره نمود که به موجب آن حسن جریان انتخابات با وزارت کشور است.

شورای نگهبان در خارج از وظایف نظارتی، تحت حاکمیت قوانین ومقررات عمومی کشور است. در این خصوص می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود.

۱- بر اساس ماده واحده قانون تاسیس دبیرخانه شورای نگهبان مصوب ۱۳۶۰، شورای نگهبان به تناسب وظایفی که در قانون اساسی بر عهده آن گذاشته شده دارای تشکیلات اداری مخصوص بخود خواهد بود که نمودار سازمانی آن به تصویب کمیسیونهای امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. حسب تبصره یک قانون مذکور بودجه شورای نگهبان از طریق دولت در لایحه بودجه کل کشور منظور و به مجلس پیشنهاد خواهد شد و در این راستا کمیسیونهای مذکور در قانون در تاریخ ۶/۳/۱۳۶۳ طی شماره ۶۹-ق مورخ ۲۲/۳/۱۳۶۳ نمودار تشکیلاتی و پستهای سازمانی شورای نگهبان را تصویب و ابلاغ نمود‌ه‌اند که دفاتر نظارت در آن جایگاهی ندارند.

متعاقب آن ماده واحده قانون راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان مصوب ۱۳۶۱ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده که حسب تبصره یک آن «پرداخت و مصرف اعتبارات شورای نگهبان بعد از این مدت طبق مقررات قانونی خواهد بود که توسط شورای نگهبان تهیه و با مراعات اصل ۷۴ قانون اساسی برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه گردد.» توضیح آنکه اصل ۷۴ تصریح دارد «لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می‌شود» که این امر در ماده یک قانون مذکور مجدداً تنفیذ و مقرر شده است «بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و مواد هزینه و وسیله امور مالی شورای مذکور تهیه و پس از تایید شورا به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد می‌گردد تا عیناً در لایحه بودجه کل کشور منظور گردد…» به طوری که ملاحظه می‌گردد قانونگذار در این مورد شورای نگهبان را همانند سایر دستگاههای دولتی قرار داده و در مواردی که شورای نگهبان مستثنی از حکم قانون بوده و به آن اشاره نموده است در این راستا می‌توان به مواد ۶۶ و ۱۲۱ قانون محاسبات عمومی اشاره نمود که حسب ماده ۶۶ قانون محاسبات عمومی کشور «در مورد بودجه شورای نگهبان رعایت مقررات این قانون الزامی نیست…» و برابر ماده ۱۲۱ همان قانون «نقل و انتقال اموال منقول و غیر منقول شورای نگهبان … تابع مقررات این فصل نبوده…» این احکام مبین این امر است که نسبت به سایر موارد قانونگذار شورای نگهبان را از مقررات عمومی دولت استثناء نکرده است و حیت تاکید بر اجرای آن دارد. دلیل این امر قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب ۱۳۷۷ مجلس شورای اسلامی است که مقرر می‌دارد «شورای نگهبان می‌تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی بر عهده دارد تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجراء درآورد.» که متضمن دو اثر قانونی است.

اولاً، دفاتر نظارتی می‌بایستی به تصویب مجلس برسد. ثانیاً، قانون تاسیس دبیرخانه شورای نگهبان به طور آزمایشی برای مدت ۳ سال به تصویب کمیسیون مشترک امور اداری و استخدامی و دیوان محاسبات و بودجه و طبق اصل ۸۵ قانون اساسی به تصویب رسیده و طبعاً نمودار تشکیلاتی آن نیز متاثر از این امر است. لذا در اجرای قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب ۱۳۷۷ مجدداً بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. از طرف دیگر شرح وظایف دفاتر نظارتی نیز مستلزم تایید و تنفیذ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. علاوه بر موارد فوق طبق اصل ۱۲۶ قانون اساسی رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد و همچنین به موجب بند (ه-) ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۱۳۷۹ عدم گسترش تشکیلات دولت مورد تاکید قرار گرفته که می‌توان استنباط نمود از جمله مصادیق آن ایجاد دفاتر نظارتی است.

نتیجه: همانگونه که ملاحظه می‌فرمایند اولاً مستند به اصول متعدد قانون اساسی و قوانین عادی و تصویب‌نامه‌های قانونی و معتبر دفاتر نظارتی مورد نظر شورای نگهبان به صورت قانونی شکل نگرفته و جایگاه قانونی ندارد و دستگاههای اجرایی از جمله وزارت کشور (در صف و ستاد) صرفاً موظف به همکاری با هیات مرکزی نظارت بر انتخابات و سلسله مراتب قانونی آنها وفق قانون هستند و نه سایر تاسیسات و ابداعات. ثانیاً - وزارت کشور با استناد به ماده ۲۵ قانون انتخابات که مقرر می‌دارد «وزارت کشور مامور اجرای قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی بوده و مسئول حسن جریان انتخابات است.» نمی‌تواند نسبت به تاسیس غیر قانونی دفاتر نشارتی که طبق گزارش پیوست پوششی برای اقدامات سیاسی و جناحی برخی افراد بوده و موجب اختلاف در اجرای انتخابات و تضعیف جایگاه رکین و حساس نظارتی شورای نگهبان می‌گردد، بی‌تفاوت باشد از طرف دیگر استانداران که به فرموده مقام معظم رهبری نماد نظام در استانها هستند و نماینده عالی دولت می‌باشند نمی‌توانند نسبت به اقدامات غیر قانونی از ناحیه هرکس و هر دستگاه بی‌تفاوت باشند. لذا اعلام غیر قانونی بودن دفاتر و توجه دادن دستگاههای اجرایی به عدم همکاری با آنها جزء وظایف ایشان بوده که پس از ۲ سال مکاتبه و پیگیری اداری به واسطه تکرار و ادامه برخی تخلفات دفاتر نظارتی، وزارت کشور آن را به صلاح دیده و مطئمن هستیم که این اقدام به نفع نظام مقدس جمهوری اسلامی و شورای نگهبان و وزارت کشور و نیز برگزاری انتخابات سالم و با نشاط و موجب جلب مشارکت بیشتر مردم به صحنه خواهد بود. با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد دادخواست را دارد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از استماع توضیحات مفصل و مشروح نمایندگان شورای نگهبان، نمایندگان وزارت کشور و نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و پس از بحث و بررسی طولانی با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

مطابق اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مسئولیت خطیر نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی به شورای نگهبان تفویض شده و به شرح ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۵ قلمرو وظایف و اختیارات آن شورا متضمن نظارت بر کلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیات های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات تبیین و تعیین گردیده است. نظر به اینکه توفیق شورای نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاماً منوط به اتخاذ تصمیمات و روش های قانونی و ساز و کارهای متناسب توسط شورای مذکور است و به صراحت تبصره یک ماده ۱۱ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸ در جهت اعمال نظارت بر انتخابات کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان ها و ادارات و نهادهای قانونی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداری ها و موسسات عمومی موظفند حسب درخواست شورای نگهبان و هیات های منصوب از جانب آن، کارکنان خود را و همچنین وزارت کشور، استانداران، فرمانداران و بخشداران موظفند امکانات لازم را در اختیار آنان قرار دهند و از طرفی تشخیص نحوه و چگونگی اعمال حاکمیت در قلمرو شمول قانون و محدوده آن و انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده اختیارات وزارت کشور خارج است. بنابراین اطلاعیه وزارت کشور و بخشنامه‌های استانداران که دفاتر نظارتی منتخب و منصوب شورای نگهبان را غیر قانونی اعلام داشته و فرمانداران و سایر مراجع و مقامات اجرایی را مکلف به خودداری از تامین نیروی انسانی و امکانات لازم برای دفاتر مذکور کرده است، خلاف اهداف و احکام قانونگذار در خصوص مورد و خارج از حدود اختیارات استانداران مذکور تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی