رای شماره ۲۳۱۸ مورخ ۱۳۹۸/۰۷/۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۲۳۱۸

تاریخ دادنامه: ۳۰؍۷؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷؍۹۳۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمدحسین مرادی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۳ تعرفه مصوب عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر همدان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۳ تعرفه مصوب عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر همدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ریاست محترم دیوان عدالت اداری با عرض سلام و احترام اینجانب محمدحسین مرادی مالک پلاکی ثبتی ۴۰۰؍۲۲ دارای پروانه ساختمانی ۱۵۸؍۹۵؍۱-۲۶؍۱۱؍۱۳۹۵ به عرض می رساند در پی احداث بنا در آدرس محل سکونت خود به علت مقدار ۱؍۳۵ مترمربع تخلف پیش آمدگی ساختمان از قسمت حیاط در سه طبقه برابر رای کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری همدان به شماره ۹۵۶۰-۲۲؍۱۲؍۱۳۹۶ در پرونده کلاسه ۱۰۲ و پرداخت مبلغ ۰۰۰؍۹۶۰؍۳۳۶ ریال جریمه محکوم شده ام که در مراجعه به شهرداری علاوه بر جریمه اعلام شده در اجرای ماده ۱۳ تعرفه مصوب عوارض سال ۱۳۹۶ شهرداری که در دفتر عوارض از سوی اعضای شورای اسلامی همدان تصویب شده است مبلغ ۰۰۰؍۳۹۲؍۶۷ ریال معادل ۲۰ درصد جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ عوارض تحت عنوان بهره برداری نیز به آن اضافه شده است و دایره درآمد شهرداری اعلام کرده است باید مبلغ ۰۰۰؍۳۵۲؍۴۰۴ ریال در مجموع پرداخت نماید لذا چون اخذ عوارض اضافه بنا مازاد بر جرایم ماده ۱۰۰ بر خلاف قوانین و مغایر با رویه قضایی آن دیوان عدالت اداری است که در آراء متعددی از جمله رای شماره ۱۳۵۵-۱۳۹۱ پرونده ۹۵؍۱۰۰۴، ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱۴؍۱۱؍۱۳۸۰، ۸۴۸-۱۱؍۱۲؍۱۳۸۷، ۱۵۲۹-۲۴؍۹؍۱۳۹۳، ۲۲۹-۲۲؍۵؍۱۳۹۳، ۳۴۷ و ۳۴۸-۲۵؍۶؍۱۳۸۶، ۱۸۱۸-۱۶؍۱۱؍۱۳۹۳، ۹۷-۲۵؍۶؍۱۳۹۳، ۲۹۳-۱؍۴؍۱۳۹۵، ۱۹۱۰-۲۷؍۱۱؍۱۳۹۳، ۹۸-۲۸؍۵؍۱۳۹۳، ۳۷۰-۲۶؍۱۰؍۱۳۹۱۰، ۷۶-۲۱؍۵؍۱۳۹۳، ۶۳-۱۴؍۵؍۱۳۹۲ آن دیوان در موارد مشابه مغایر شناخته شده است لذا ضمن اعتراض به تصمیم فوق از محضر ریاست دیوان عدالت اداری مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۹۲، ۸۸، ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ۱۳ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شهر همدان در مورد لغو مبلغ عوارض اعلام شده مورد استدعاست.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۷-۹۳۶-۲ مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۷ ثبت دفتر اداره کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده پاسخ داده است که:

« مصوبه شورای شهر با ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها مغایر است چرا که در ماده ۱۰۰ اعلام شده است در مورد تخلفات ساختمانی کمیسیون تصمیم گیرنده است. برابر رای ۱۰۲-۷؍۱۲؍۱۳۹۶ کمیسیون ماده ۱۰۰ همدان اینجانب به پرداخت ۰۰۰؍۹۶۰؍۳۳۶ ریال محکوم شده ام و اضافه کردن ۲۰% جریمه به مبلغ ۰۰۰؍۳۹۲؍۶۷ ریال تحت عنوان عوارض بهره برداری مستنداً به ماده ۱۳ تعرفه عوارض ۱۳۹۶ شهرداری برخلاف ماده ۱۰۰ شهرداریها و بر خلاف ماده ۱۱۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی است. در ثانی اینکه دادنامه ۸۴۸-۱۱؍۱۲؍۱۳۸۷ صادره از دیوان عدالت اداری درست مطابق با شکایت بنده صادر شده است و خواهان آن پرونده نیز مشکل بنده را داشته اند لذا پیرو شکایت مطروحه تقاضای صدور حکم بر نقض مصوبه یاد شده مورد استدعاست. »

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:

« ماده ۱۳- املاکی که دارای ابقاء بنا و جریمه از کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌باشند در کاربریهای تجاری و اداری خصوصی (ده درصد) مبلغ جریمه و در کاربریهای مسکونی و سایر کاربریها (بیست درصد) مبلغ جریمه به عنوان بهای خدمات توسعه زیر ساختهای شهری وصول گردد. مبلغ وصولی از این محل باید عیناً جهت توسعه زیر ساختهای شهری و تجهیزات آتش نشانی هزینه شود. در صورت انصراف مالک پس از پرداخت عوارض مندرج در این تعرفه معادل ۱۰% تا سقف بیست میلیون ریال از عوارض پرداختی بابت بهای خدمات ارائه شده اداری کسر و الباقی عودت خواهد شد. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر همدان به موجب لایحه شماره ۳۶۳۳۲۶؍۱؍۷۰-۲۰؍۸؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:

« اولاً: آقای محمدحسین مرادی در مورخ ۲۶؍۱۱؍۱۳۹۵ اقدام به اخذ پروانه ساختمانی مسکونی به شماره ۱۵۸؍۹۵؍۱ در آدرس بلوار بهادربیگی کوی شهید خادم کوچه شفق در سه و نیم طبقه می‌نماید و با عنایت به گزارش مهندس ناظر ساختمان آقای رضا مظاهری به شهرداری منطقه یک همدان مبنی بر تخلف جلو آمدن و اضافه کردن کنسول از سمت حیاط در کل عرض ساختمان به صورت سرتاسری بر این اساس گزارش تخلفات ساختمانی پلاک ۴۰۰؍۲۲ دارای پروانه ساختمانی موصوف با توجه به گزارش مهندس ناظر طبق تبصره ۲ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها در چهار بند تنظیم و جهت تصمیمات مقتضی به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارسال می‌شود و کمیسیون ماده ۱۰۰ تشکیل جلسه داده و تصمیم بر بازدید اعضای کمیسیون از ملک و رضایت محضری از پلاکهای مجاور (عدم رعایت طول مجاز) اخذ گردد گرفته می‌شود. طی سند رضایت نامه های شماره ۵۵۹۵۹ و ۵۵۹۵۵-۳۰؍۱۰؍۱۳۹۶ دفترخانه اسناد رسمی شماره ۲۵ همدان از مالکین پلاک مجاور اخذ می‌گردد و براین اساس کمیسیون ماده ۱۰۰ طی رضایت ارائه شده و هنچمین بازدید از ملک اقدام به صدور رای شماره ۱۰۴۶؍۱ در چهار بند مبنی بر جریمه با احتساب ارزش معاملاتی سال ۱۳۹۶ می‌شود و این رای در فرجه قانونی مورد اعتراض قرار گرفته و مجدد در کمیسیون تجدیدنظر ماده ۱۰۰ مطرح و با توجه به نامه شهرداری به شماره ۱۸۰۴۹۵؍۱- ۶؍۱۲؍۱۳۹۶ مبنی بر اصلاح گزارش مغایرت ضمن اصلاح گزارش رای تجدیدنظر صادر می‌شود.

ثانیاً: همان طور که مستحضرید مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهم شرکتها، سود اوراق مشارکت سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد، اما در تبصره ۱ ماده قانون مذکور شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند لیکن شورای اسلامی شهر اختیار دارد خارج از موارد موضوع قانون فوق اقدام به وضع عوارض محلی نماید و شهرداریها موظف و ملزم به اجرای این مصوبات هستند.

ثالثاً: آنچه آقای محمدحسین مرادی در دادخواست خود مبنی بر عوارض بهره برداری بدان اشاره و از محضر هیات عمومی دیوان ابطال آن را درخواست کرده است دقیقاً خلاف نظر نامبرده و عنوان آن بهای خدمات توسعه زیرساختهای شهری می‌باشد. بنابراین ماده ۱۳ صفحه ۸ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ مشعر بر این است که «املاکی که دارای ابقاء بنا و جریمه از کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌باشند و در کاربریهای تجاری و اداری خصوصی ۱۰% مبلغ جریمه و در کاربریهای مسکونی و سایر کاربریها ۲۰% مبلغ جریمه به عنوان بهای خدمات توسعه زیرساختهای شهری وصول گردد...» لیکن آنچه که از مفهوم منطوق این وضع عوارض مستفاد می‌شود عدم مغایرت و مخالفت آن با قانون و بیّن شرع می‌باشد.

رابعاً: با توجه به اینکه عوارض و جریمه در مقوله جداگانه است، وصول جریمه مانع و نافی گرفتن عوارض های قانونی شهرداری نیست بر این اساس رای شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشعر بر « نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود، بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت این که مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد.» و نیز دادنامه شماره ۷۸۶-۹؍۸؍۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با اشاره به اینکه «چون در رای شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیات عمومی اخذ عوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مغایر قانون تشخیص نشده است ولی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره ۲۴۲-۱؍۴؍۱۳۹۵ با لحاظ رای شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱۴؍۱۱؍۱۳۸۰ و در مقام اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ وضع عوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را مغایر قانون تشخیص داده است و در نتیجه تعارض بین این آراء محرز است و از آنجا که هیات عمومی در رای شماره ۳۵۸-۱۴؍۱۱؍۱۳۸۰ بخشنامه معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در وضع عوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را صرفاً از این حیث که تصویب این مصوبه از حدود اختیارات معاون شهرداری خارج است، ابطال کرده و هیات عمومی در ماهیت مصوبه تصمیمی اتخاذ نکرده بود و در نتیجه در رای شماره ۲۴۲-۱؍۴؍۱۳۹۵ که مصوبه جلسه ۲۸؍۱۰؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر کرج در وضع عوارض علاوه بر جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ در مقام اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و به لحاظ مغایرت با رای ۳۵۴-۱۴؍۱۱؍۱۳۸۰ ابطال شده منطبق با قانون صادر نشده است چرا که مصوبه شورای اسلامی کرج توسط مرجع صالح تصویب شده و هیات عمومی بیشتر از این رای در ماهیت عوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تصمیمی اتخاذ نکرده بود بنابه مراتب چون ماهیت جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ و عوارض تصویب شده با یکدیگر متفاوت است ضمن نقض رای شماره ۲۴۲-۱؍۴؍۱۳۹۵ در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مصوبه جلسه ۲۸؍۱۰؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر کرج در وضع عوارض قانونی علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری قابل ابطال تشخیص نمی گردد» تکلیف تفکیک عوارض ماده ۷۷ و ۱۰۰ را قانون شهرداری معین نموده که بر این اساس چنانچه مستحضرید مصوبات شورای اسلامی شهر در حکم قانون و مقررات می‌باشد و با توجه به اینکه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در زمره مقررات لازم الرعایه است و از طرف دیگر منع اخذ عوارض علاوه بر جریمه صادره توسط کمیسیون ماده ۱۰۰، موجبات گرایش اشخاص به ساخت و سازهای غیر مجاز را فراهم می‌نماید و کاهش درآمد شهرداری را درپی خواهد داشت، بنابراین شورای اسلامی شهر نمی تواند تمام یا برخی از متخلفان را از پرداخت عوارض معاف نماید.

خامساً: آنچه از مفهوم دادخواست آقای محمدحسین مرادی به نظر مستفاد می‌گردد اختلاف ایشان بر موضوع اخذ و میزان عوارض ماده ۱۳ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ می‌باشد لیکن مرجع حل اختلاف ابتدا کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداریهاست زیرا این قانون دایر « بر رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد عوارض است» و می‌توانند در صورت اعتراض به آراء صادره از کمیسیون ماده ۷۷ به دیوان عدالت اداری مراجعه و تقاضای رسیدگی مبنی بر مخالفت آن بین شرع و قانون را نمایند که ایشان این مراحل را طی نکرده است و تقاضای ابطال عوارض شورای اسلامی شهر از آن هیات کرده است. بنابراین طرح دادخواست با عنایت به توضیحات صدر وجاهت قانونی ندارد.

نهایتاً: با عنایت به مفهوم مصرحه لایحه دفاعیه حاضر و اسناد و مدارک پیوستی و اینکه وضع ماده ۱۳ عوارض شورای اسلامی شهر مخالف قانون و شرع نمی‌باشد از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست مبحوث عنه و تایید و ابرام ماده فوق مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰؍۷؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق مقررات تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، تخلف ساختمانی بر اساس ارزش معاملاتی ساختمان موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ جریمه دریافت می‌شود و بعد از ابقاء تخلفات در کمیسیون ماده ۱۰۰ بر اساس مقررات قانونی و آراء هیات عمومی از جمله آراء شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۷۸۶-۹؍۸؍۱۳۹۶ علاوه بر حقوق دیوانی که تحت عنوان عوارض صدور پروانه از مالکین اخذ می‌گردد اخذ وجه دیگری تحت عنوان بهای خدمات توسعه زیرساختهای شهری به میزان ده درصد یا ۲۰ درصد از جریمه مغایر قوانین و خارج از حدود اختیارات است و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری