رای شماره ۲۴۲ مورخ ۱۳۹۵/۰۴/۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۲۴۲
تاریخ دادنامه: ۱/۴/۱۳۹۵
کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۳۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر کرج در سال ۱۳۹۴ در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
گردش کار:آقای امید محمدی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر کرج در سال ۱۳۹۴ در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر کرج (مصوبه بیست و ششمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ بخش پیوستی مربوطه از دفتر تعرفه عوارض شهرداری کرج) راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم:
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض { مصوبه شورای شهر کرج در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم}
شورای اسلامی شهر کرج طی مصوبه ای مبادرت به تصویب مقرره ای نموده که طی آن علاوه بر جریمه های موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مبالغی تحت عنوانهایی مانند عوارض اضافه بنا و پذیره از شهروندان اخذ میگردد. متن مصوبه شورای اسلامی شهر کرج مندرج در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری کرج به شرح ذیل است:
« ۱- کسانی که مشاعات از جمله پارکینگ، راهرو، راه پله، انباری و یا هر نوع مشاعات دیگر را تبدیل به مسکونی بنماید و رای کمیسیون ماده ۱۰۰ بر ابقاء بنا باشد چون تبدیل مورد اشاره جزء زیر بناء مفید محسوب میشود و باعث افزایش تراکم نیز میشود بنابراین عوارض آن... محاسبه و اخذ میشود.
۲- عوارض پذیره تجاری و اداری و صنعتی مازاد بر پروانه ساختمانی و یا بنای احداثی بدون پروانه.. در صورتی که رای کمیسیون ماده صد بر ابقا بنا باشد به نرخ منطقه روز دارایی... محاسبه میگردد.
۳- تبدیل مشاعات از جمله پارکینگ، راهرو، راه پله، انباری و یا هر نوع مشاعات دیگر به تجاری، اداری و یا صنعتی چنانچه کمیسیون ماده ۱۰۰ رای بر ابقاء بنا صادر گردد عوارض... به قیمت منطقه روز دارایی محاسبه و اخذ میگردد.»
« عوارض بالکن و پیش آمدگی:
۱-۱- در صورتی که پیش آمدگی در معبر عمومی به صورت رو بسته و زیربنای مفید مورد استفاده واحدهای مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی قرار گیرد علاوه بر این که جزء زیر بنای مفید محسوب و عوارض مربوط وصول خواهد شد و علاوه بر آن از هر متر مربع پیش آمدگی p۴ قیمت منطقه ای روز دارایی محاسبه و اخذ گردد.
۱-۲- چنانچه پیش آمدگی به صورت رو باز و فاقد دیوارهای جانبی باشد (تراس) فقط p۲ وصول خواهد شد.»
با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:
بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده):
قانونگذار به شرح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح این که با عنایت به این که قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر کرج که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن، علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی میباشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر میباشد. توضیح این که ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن (تبصره های ۲و۳) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره های ۱، ۲، ۳ و ۴ ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون میباشد. لیکن شورای شهر کرج بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، دریافت عوارض متعلقه (پذیره و اضافه تراکم و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده صد کرده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر کرج از موازین قانونی میباشد.
با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز میباشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا میشود ممنوع شده است و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان « عوارض پذیره» و « عوارض اضافه بنا» و « عوارض پیش آمدگی بالکن» خلاف قانون شهرداریها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست.
مغایرت مصوبه با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری:
اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم و پذیره علاوه بر جریمه های مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ به غیر از این که خلاف مقررات میباشد مغایر رویه قضایی نیز هست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر کرج جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم مینماید.
ردیف
تاریخ
دادنامه
موضوع
مرجع تصویب کننده
۱
۱۴/۱۱/۱۳۸۰
۳۵۴ الی ۳۵۸
وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است
شهرسازی و معماری شهرداری تهران
۲
۱۱/۱۲/۱۳۸۷
۸۴۸
ابطال بند ۶ ماده ۲۵ مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه های مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری (جریمه های تخلفاتی ساختمانی))
شورای اسلامی شهر اردبیل
۳
۲/۱۱/۱۳۹۱
۷۷۰
اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ خلاف ماده مذکور و تبصره های مقرر است
۴
۲۴/۹/۱۳۹۳
۱۵۲۹
اخذ مبالغ دیگر علاوه بر جریمه مقرر در رای کمیسیون ماده ۱۰۰ تحت عنوان عوارض کسر فضای آزاد خلاف قانون است
شورای اسلامی شهر اردبیل
۵
۶/۱۱/۱۳۹۳
۱۸۱۸
ابطال بند ۳ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی مصوب سال ۱۳۸۹ شورای شهر اردبیل (ابطال اخذ عوارض علاوه بر جریمه های مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری)
شورای اسلامی شهر اردبیل
رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۹۳۲ موضوع را به هیات عمومی ارجاع می کند و به موجب نامه شماره ۹۴/۱۰۳۳- ۲۲/۳/۱۳۹۵ از شورای اسلامی شهر کرج درخواست شد نمایندگان خود را برای شرکت در جلسه هیات عمومی دعوت کنند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و با حضور نمایندگان شورای اسلامی شهر کرج تشکیل شد. پس از ۱- اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ خلاف ماده مذکور و تبصره های مقرر است، با توجه به این که قانونگذار در خصوص اضافه بنا یا تخلفات ساختمانی به شرح تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۵۸، تعیین تکلیف کرده آن قسمت از مصوبه شوراهای اسلامی شهر در تجویز اخذ عوارض اضافه بنا خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع میباشد. (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۷۷۰- ۲/۱۱/۱۳۹۱)
۲- وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره، اضافه تراکم علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است. (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره ۳۵۴ لغایت ۳۵۸- ۱۴/۱۱/۱۳۸۰)
۳- پس از الزام مالک به پرداخت جریمه تخلفات ساختمانی، وضع عوارض خاص در خصوص احداث بنای مازاد بر تراکم مندرج در پروانه ساختمانی با احکام مقنن در باب تفویض اختیار وضع عوارض به شورای اسلامی شهر منافات و مغایرت دارد..... (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره ۸۴۸- ۱۱/۱۲/۱۳۸۷)
علاوه بر موارد فوق مستند به رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۴۲- ۶/۲/۱۳۸۸ « امکان تغییرکاربری مشاعات و یا قسمتهای اختصاصی ساختمان که به عنوان پارکینگ میباشد، وجود ندارد.» این در حالی است که مصوبه شورای شهر کرج چنین امری را مجاز دانسته است.
با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از اضافه بنا در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده ۳۰۱ که مقرر می دارد: « کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده ۳۰۲ قانون مذکور که اشعار می دارد: « اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید.» همچنین ماده ۳۰۳ در این رابطه تصریح دارد که: « هر کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل.» شهرداری کرج با مصوبه مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیر حق، مبادرت می ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیر قانونی مستلزم اقدام اعضای محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب میباشد. ضمن این که اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری میتواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری کرج گردد.
بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم با ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض پذیره و اضافه تراکم خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا میباشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری کرج را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
جدول شماره ۵
ردیف
طبقات
تجاری
اداری
صنعتی
۱
همکف
P ۸
P ۵
P ۵
۲
اول
P ۶
P ۶
P ۵
۳
دوم به بالا
P ۵
P ۷
P ۵
۴
زیرزمین وانباری تجاری
P ۶
P ۵
P ۵
۵
بالکن و انباری تجاری
عوارض همان طبقه
عوارض همان طبقه
عوارض همان طبقه
جدول شماره ۶
عوارض و تخلفات ساختمانی از ۱/۱/۸۱ لغایت ۲۹/۱۲/۸۵
ردیف
طبقات
تجاری
اداری
صنعتی
۱
همکف
P ۱۵
P ۱۱
P ۷
۲
اول
P ۱۲
P ۱۲
P ۷
۳
دوم به بالا
P ۱۰
P ۱۳
P ۷
۴
زیرزمین وانباری تجاری
P ۱۲
P ۱۰
P ۷
۵
بالکن و انباری
عوارض همان طبقه
عوارض همان طبقه
عوارض همان طبقه
۱- کسانی که مشاعات از جمله پارکینگ، راهرو، راه پله، انباری و یا هر نوع مشاعات دیگر تبدیل به مسکونی بنماید و رای کمیسیون ماده ۱۰۰ بر ابقاء بنا باشد و چون تبدیل مورد اشاره جزء زیربنا مفید محسوب میگردد و باعث افزایش تراکم نیز میشود بنابراین عوارض آن بر مبنای جدول ۱و ۲ با قیمت منطقه ای روز دارایی محاسبه و اخذ میشود.
۲- عوارض پذیره تجاری و اداری و صنعتی مازاد بر پروانه ساختمانی و یا بناهای احداثی بدون پروانه ساختمانی از تاریخ ۲۰/۱/۱۳۶۹ تا ۲۹/۱۲/۱۳۸۰ و از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۱ تا ۲۹/۱۲/۱۳۸۵ در صورتی که رای کمیسیون ماده ۱۰۰ بر ابقاء بنا باشد به نرخ قیمت منطقه ای روز دارایی به شرح جدول ۵ و ۶ محاسبه میگردد.
۳- تجارهایی که در کاربری غیر مرتبط احداث شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ رسیدگی و رای بر ابقاء و تجاری نیز تثبیت شده باشد و چنانچه درخواست بالکن داخل تجاری و یا انباری تجاری را دارند علاوه بر عوارض قانونی برابر جدول ۳ و ۴ بهای خدمات آن اخذ و پروانه ساختمانی صادر میشود.
۴- تبدیل مشاعات از جمله پارکینگ، راهرو، رواق، راه پله و انباری یا هرنوع مشاعات دیگر به تجاری اداری و یا صنعتی چنانچه کمیسیون ماده ۱۰۰ رای بر ابقاء بنا صادر گردد عوارض بر منبای تعرفه جدول شماره ۳ و به قیمت منطقه ای روز دارایی محاسبه و اخذ میگردد.
رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موضوع را به هیات عمومی ارجاع می کند و به موجب نامه شماره ۹۴/۱۰۳۳- ۲۹/۳/۱۳۹۵ از شورای اسلامی شهر کرج درخواست شد نمایندگان خود را برای شرکت در جلسه هیات عمومی دعوت کنند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۵ با حضور روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و با حضور نمایندگان شورای اسلامی شهر کرج تشکیل شد. پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است: «چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح مینماید.» نظر به این که در رای ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱۴/۱۱/۱۳۸۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری بخشنامه شماره ۸۰/۷۹۰۱۳۸۳۱-۲۵/۷/۱۳۷۹ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در خصوص عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی به لحاظ خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر کرج در تصویب مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ بدون رعایت مفاد رای مذکور، عوارض تخلفات ساختمانی را وضع کرده است، بنابراین قسمت مربوط به وضع عوارض تخلفات ساختمانی با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری