رای شماره ۲۴۸ مورخ ۱۳۸۹/۰۷/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

تاریخ: ۵ مهر ۱۳۸۹

کلاسه پرونده: ۸۸/۶۹۷

شماره دادنامه: ۲۴۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی به‌آبادی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف ۶ بخشنامه شماره ۳۷۴۱ مورخ ۳/۷/۱۳۸۷ اداره نظارت بر بانک‌های بانک مرکزی

گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی و لایحه تکمیلی اعلام داشته است، در اجرای قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی و بند یک ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری، اداره نظارت بر بانک‌های بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران طی بخشنامه شماره ۳۷۴۱ مورخ ۳/۷/۱۳۸۷ به کلیه بانک‌های دولتی و خصوصی، نرخ‌های جدید کارمزد خدمات بانکی - ریالی بابت صدور گواهی عدم وصول هر برگ چک برگشتی، مبلغ سی‌هزار ریال را از مشتریان بانک‌ها به عنوان کارمزد اجرایی توسط بانک‌های عامل مجاز اعلام نموده، که بانک رفاه کارگران نیز طی بخشنامه شماره ۲۳۱/۱ مورخ ۲۷/۷/۱۳۸۷ و بانک تجارت طی بخشنامه شماره ۵۱۵ مورخ ۲۴/۷/۱۳۸۷، و بانک ملی نیز طی بخشنامه شماره ۸/۴۳۴ مورخ ۲۴/۷/۱۳۸۷، با ابلاغ نامه فوق‌الذکر به تمام شعب زیر مجموعه خود، اخذ مبلغ سی‌هزار و یکصدهزار ریال از مشتریان، بابت کارمزد صدور گواهی عدم وصول و رفع سوء اثر از هر برگ چک برگشتی را، الزام نموده‌اند، علیهذا نظر به اینکه اخذ هرگونه وجهی به عنوان کارمزد صدور گواهی عدم وصول و رفع سوء اثر از هر برگ چک برگشتی، بنابه دلایل ذیل خلاف قانون و مقررات و صدور و ابلاغ بخشنامه‌های فوق الاشاره، خارج از اختیارات قانونی مرجع صادر کننده آن بوده، استدعای رسیدگی به موضوع و ابطال قسمت اخذ کارمزد بابت صدور گواهی عدم وصول و قسمت رفع سوء اثر از چک برگشتی در هر چهار بخشنامه فوق‌الذکر را با ذکر دلایل آتی‌الذکر دارم. اولاً: قانونگذار به استناد ماده ۲۱ اصلاحی قانون صدور چک مصوب ۳/۶/۱۳۸۲ و آیین‌نامه تعیین ضوابط و مقررات مربوط به محرومیت اشخاص از افتتاح حساب جاری و چگونگی پاسخ استعلام بانک‌ها به شماره ۵۰۴۴/ت۳۳۴ مورخ ۲۵/۸/۱۳۷۳، در اجرای تبصره ۲ ماده ۲۱ اصلاحی قانون صدور چک، دقیقاً ضوابط و مقررات تکلیفی برای بانک‌ها، در خصوص اشخاصی که چک بلامحل صادر نموده‌اند را تعیین و مشخص نموده، که با مداقه در مفاد قانون و آیین‌نامه فوق الاشاره، مشخص است که قانونگذار بابت صدور گواهی عدم وصول چک برگشتی، ایجاد سوء اثر برای آن و همچنین قواعدی در خصوص مطالبه هزینه‌ای به عنوان کارمزد صدور گواهی و رفع سوء اثر از چک های برگشتی، پیش‌بینی ننموده است، لذا بدون تردید ابلاغ دستور اخذ اجباری مبلغ سی‌ویکصد هزار ریال، بابت صدور گواهی و رفع سوء اثر از هر برگ چک برگشتی، خلاف نظر مقنن و خارج از اختیارات قانونی مرجع صادر کننده آن در وضع مقررات بوده است. ثانیاً، قانون اساسی دریافت هرگونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می‌داند، نظر به اینکه وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد، لهذا محرز می‌گردد که بخشنامه‌های مورد بحث در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است، مبادرت به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع، به عنوان دستور اخذ کارمزد صدور و رفع سوء اثر از چک های برگشتی صادر نموده‌اند، در حالی که این امر توجیه قانونی و حقوقی ندارد. ثالثاً: شعب بانک رفاه و تجارت و ملی و... در سراسر کشور، به استناد بخشنامه‌های استنادی که به صورت کلی، بابت رفع سوء اثر هر چکی که برگشت خورده است، عنوان نموده‌اند که وجه مذکور اخذ شود لذا از چک های که قبل از صدور مفاد بخشنامه‌های، برگشتی صادر شده نیز، بابت رفع سوء اثر، کارمزد دریافت می‌نمایند. در حالی که مستنداً به اصل ۱۶۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی و ماده ۴ قانون مدنی، با عنایت به اصل خدشه ناپذیر قاعده عطف به ماسبق نشدن قوانین و مقررات و موثر نبودن قانون نسبت به گذشته و تاثیر آن نسبت به آتیه، بر فرض محال که بخشنامه ابلاغی به نحو صحیح و برمدار قانونی از مرجع صالحه صادر شده باشد، بایستی بابت هر چکی که بعد از تاریخ ابلاغ بخشنامه گواهی عدم وصولی برایش صادر می‌شود، مبلغ مذکور را به عنوان کارمزد رفع سوء اثر از هر چک برگشتی، مبلغ ده هزار ریال کارمزد از اشخاص دریافت می‌نمودند، که به استناد دادنامه شماره ۱۲۵ مورخ ۳۱/۴/۱۳۸۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اخذ این وجوه را خلاف قانون تشخیص داده و خارج از حدود اختیار قانونی کمیسیون مذکور در وضع مقررات دولتی تشخیص و رای به ابطال آن نموده است. ولی متاسفانه بانک مرکزی و بانک‌های عامل بدون توجه و یا عنایتی در اجرای قانون، به صدور و ابلاغ و انتشار دادنامه لازم‌الاجراء مذکور، مجدد مبادرت به تنظیم و ابلاغ بخشنامه معترض‌عنه و اخذ کارمزد رفع سوء اثر از هر برگ چک برگشتی، این بار ده برابر مبلغ قبلی نموده‌اند. بنابراین متقاضی ابطال بخش اخذ کارمزد بابت صدور گواهی عدم وصولی به مبلغ سی‌هزار ریال و قسمت کارمزد رفع سوء اثر از هر برگ چک برگشتی به مبلغ یکصدهزار ریال در بخشنامه‌های فوق‌الذکر می‌باشم. دفتر حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت شاکی طی لایحه شماره ۲۳۹۴۲۹/۸۸ مورخ ۱۲/۱۱/۱۳۸۸، و بانک‌های تجارت و بانک ملی ایران به موجب لوایح دفاعیه به شماره‌های م/۹۱۷۹۰۳/۱۷ مورخ ۲/۱۰/۸۸ و شماره ۴/۳ مورخ ۳/۱۱/۸۸، که متن لوایح آن ماهیتاً متن لایحه دفاعیه بانک مرکزی می‌باشد، اشعار داشته‌اند: ۱- مطابق بند ۴ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور و تبصره آن و همچنین بند ۴ ماده ۲۰ قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۱۳۶۲، تعیین انواع و میزان حداقل و حداکثر کارمزد خدمات بانکی پس از تصویب شورای پول و اعتبار از اختیارات بانک مرکزی است و بر اساس مصوبه نهصد و سیزدهمین جلسه مورخ ۲/۱۲/۷۷، شورای مذکور اختیارات تعیین کارمزد انواع خدمات بانکی و به هنگام نمودن آن به بانک مرکزی تفویض شده است. لذا با توجه به اینکه از سال ۱۳۷۰ نرخ خدمات بانکی هیچ گونه تغییری نداشته است این بانک حسب اختیارات قانونی خود و از طریق محاسبه هزینه‌های مرتبط، نرخ‌های جدید را تعیین نموده است که در حال حاضر نیز در اکثر موارد کارمزدهای تعیین شده تکافوی هزینه‌های خدمات بانکی رانمی‌نماید. بنابراین بخشنامه‌های مورداعتراض دقیقاً مراحل قانونی خود را طی نموده و هیچ گونه مغایرتی با قوانین حاکم ندارد. لذا شکایت شاکی فاقد مبنای قانونی بوده و محکوم به رد است. بانک رفاه کارگران به موجب لایحه شماره ۵۲۵۰/۳ مورخ ۱۲/۱۰/۸۸، که به شماره ۲۳۰۱/۷۱۱/د۴۱ مورخ ۱۲/۱۰/۸۸، ثبت دفتر هیات عمومی گردیده، اعلام داشته است، دادنامه شماره ۶۸۴ مورخ۱۳/۸/۸۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری بانک رفاه کارگران موسسه غیر دولتی بوده و اکثریت سهام آن متعلق به سازمان تامین اجتماعی که یک نهاد عمومی غیر دولتی است، می‌باشد. لذا طرح دعوی به طرفیت این بانک و رسیدگی به آن به شکل موجود در صلاحیت دیوان عدالت اداری نبوده و قابل استماع نمی‌باشد. زیرا صلاحیت دیوان مطابق اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری منحصراً رسیدگی به شکایات اشخاص از ارگان های دولتی می‌باشد و در محتوای ماهیت دفاعیاتی به مانند دفاعیات بانک مرکزی و بانک‌های ملی و تجارت ذکر کرده است. با توجه به دفاعیات بانک رفاه کارگران مبنی بر غیر دولتی بودن و با لحاظ رای هیات عمومی و مطابق ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به تصمیمات واحدهای دولتی در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد، قرار رد شکایت نسبت به بانک توسط رئیس دیوان عدالت اداری صادر گردیده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

با عنایت به دادنامه شماره ۱۵ مورخ ۶/۲/۱۳۸۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نظر به اینکه به موجب بند ۴ ماده ۱۸ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱، اظهار نظر در مسائل بانکی و پولی و اعتباری کشور در صلاحیت شورای پول و اعتبار می‌باشدو این شورا به موجب مصوبه نهصدو سیزدهمین جلسه خود در تاریخ ۲/۱۲/۱۳۷۷ اختیار موضوع تعیین کارمزد انواع خدمات بانکی را با رعایت بند ۴ ماده ۲۰ قانون عملیات بانکی بدون ربا به بانک مرکزی تفویض نموده است لذا بخشنامه شماره ۳۷۴۱ مورخ ۲/۷/۱۳۸۷ اداره نظارت بر بانک‌های بانک مرکزی که حداکثر نرخ‌های قابل وصول برای خدمات بانکی و از جمله تعیین مبلغ کارمزد صدور گواهی‌نامه عدم پرداخت وجه چک و رفع سوء اثر از آن را تعیین کرده و نیز بخشنامه‌های بانک‌های ملی و تجارت به شماره‌های ۸/۴۳۸ و ۵۱۵ مورخ ۲۴/۷/۱۳۸۷ که در راستای بخشنامه بانک مرکزی صادر گردیده خلاف قانون تشخیص نگردید و قابل ابطال نمی‌باشد.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری - مبشری