رای شماره ۲۶۲۵ و۲۶۲۶ مورخ ۱۳۹۸/۰۹/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۲۶۲۶-۲۶۲۵
تاریخ دادنامه: ۵/۹/۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷/۲۱۹۶، ۹۷/۱۹۸۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: محمدرضا خانی ندوشن و میکائیل دهقانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵
گردش کار: آقایان میکائیل دهقانی و محمدرضا خانی ندوشن به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی مجوز برداشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذهبی، موضوع ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که: «به موجب ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ اجرت المثل عمل ادارات اوقاف و امور خیریه ده درصد از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذهبی، تعیین گردیده است. عنایت دارند که تعیین اجرت المثل بر مبنای درآمد مکان مذهبی، فاقد وجاهت میباشد چرا که می باید اجرت المثل عمل، برداشته شود، نه اینکه اجرت المثل را بر اساس درآمد و به صورت قطعی محاسبه نمایند. بنا بر مراتب معروض نظر به اینکه اطلاق مجوز برداشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه امکان مذهبی، موضوع ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ با نظریه شماره ۵۲۶۴۱/۳۰/۹۲-۱/۱۰/۱۳۹۲ فقهای شورای نگهبان قانون اساسی و مدلول رای شماره ۸۵۳ و ۸۵۴-۷/۷/۱۳۹۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مباینت میباشد لذا تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب مینماید. »
متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است: «پیرو دادخواست تقدیمی کلاسه پرونده (۹۷۰۱۹۸۹) ۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۶۱۳۷۹ با خواسته ابطال اطلاق ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ به استحضار می رساند: عنایت دارند که هیات وزیران برابر مصوبه ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ه-۹/۴/۱۳۹۲ ماده ۳۴ آییننامه قانون تشکیلات اوقاف را اصلاح و جایگزین کرده است. البته به شرح دادخواست شماره پرونده ۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۷۴۷۳۶ تقاضای ابطال اطلاق ماده ۳۴ اصلاحی جدید، تقدیم هیات عمومی گردیده است لیکن با توجه به اینکه ممکن است به دلیل عدم لازم الاجرا بودن ماده ۳۴ آییننامه مصوب ۱۳۶۵ در حال حاضر دادخواست ابطال ماده ۳۴ موضوع این پرونده منتفی تلقی و مردود اعلام شود معروض می دارد: از آنجا که از تاریخ تصویب ماده ۳۴ اولیه آییننامه (مصوبه مورخ ۱۰/۲/۱۳۶۵ یا تصویب نامه شماره ۹۵۲۷۰-۲۲/۲/۱۳۶۵ هیات وزیران) تا زمان اصلاح ماده ۳۴ (مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ه-۹/۴/۱۳۹۲ هیات وزیران) افزون بر ۲۷ سال متمادی اطلاق خلاف شرع ماده ۳۴ سابق بر مقررات اوقافی حاکم بوده و از این طریق وجوهات متعدد و کلانی تحت عناوین حق التولیه و حق النظاره از محل اماکن مذهبی، خصوصاً امامزادگان لازم التعظیم توسط سازمان اوقاف برداشت شده است و اینکه بی اعتباری ماده ۳۴ سابق نمی تواند موجبی بر عدم رسیدگی شرعی فقهای معظم شورای نگهبان موضوع اصل چهارم قانون اساسی باشد- تا با تشخیص خلاف شرع بودن اطلاق ماده ۳۴ سابق وجوهی که به صورت نامشروع افزون بر اجرت المثل برداشت شده باشد، به محل آن اماکن مقدس مسترد شود. ضمن اصلاح خواسته دادخواست تقدیمی به: «ابطال اطلاق مجوز براشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذهبی موضوع ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ به دلیل مباینت با شرع مقدس از تاریخ تصویب الی ۹/۴/۱۳۹۲» مستنداً به تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ارجاع موضوع به فقهای شواری نگهبان با عنایت به قواعد فقهی «لاضرر» و «الوقوف علی حسب مایوقفها اهلها» و «اکل مال به باطل» را مینماید. »
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه مورخ ۸/۷/۱۳۹۷ پاسخ داده است که:« بازگشت به اخطار رفع نقص کلاسه پرونده (۹۷۰۱۹۸۹) ۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۶۱۳۷۹ در مورد بیان حکم خلاف شرع و قانون بودن ماده ۳۴ از آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به استحضار می رساند: الف- اطلاق ماده ۳۴ با قاعده «لاضرر» و قاعده «الوقوف علی حسب مایوقفها اهلها» در مباینت میباشد. ب- اطلاق ماده ۳۴ با ماده ۱۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه در مباینت میباشد. مجدداً نیز توجه ایشان را به نظریه شماره ۵۲۶۴۱/۳۰/۹۲-۱/۱۰/۱۳۹۲ فقهای شورای نگهبان قانون اساسی مندرج در رای شماره ۸۵۳ و ۸۵۴-۷/۷/۱۳۹۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری جلب مینماید. »
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون اوقافی، حقوقی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۸۷۱۲۲۹/۹۷-۵/۹/۱۳۹۷ توضیح داده است که:
« ۱- شکایت مطروحه در مورد ابطال ماده ۳۴ اصلاحی آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه فاقد مبانی شرعی و قانونی است و قابل استماع نمیباشد. زیرا موضوع مطرح شده برخلاف ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. (ماده مذکور صلاحیت هیات عمومی را در مواردی که آییننامه مورد درخواست ابطال برخلاف قانون یا شرع باشد احراز کرده است) در حالی که ماده مورد درخواست ابطال طبق تبصره ۱ ماده ۵ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه صراحتاً قید شده و قابل ابطال نمیباشد.
۲- ماده ۳۴ اصلاحی ناظر به اماکن مذهبی اسلامی است که طبق بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اداره امور آنها به این سازمان محول شده است و با موقوفات عام فاقد متولی و مجهول التولیه (موضوع بند ۱ ماده ۱ قانون مذکور) متفاوت است.
۳- شاکی در دادخواست تقدیمی خود در بند (الف) به قواعد «لاضرر» و «اکل مال به باطل» استناد کرده و همچنین حدیث «الوقوف علی حسب ما یوقفها اهلها» را قید کرده که هیچ کدام با اداره امور اماکن مذهبی اسلامی و اجرت المثل اداره این امکان انطباق ندارد و مبین این مطلب است که شاکی به تفاوت وقف و تولیت با اداره امور اماکن مذهبی اسلامی توجهی معمول نداشته است و اجرت المثل را مال باطل دانسته است».
۴- شاکی در بند ب دادخواست نیز از لحاظ قانونی به ماده ۱۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه استناد نموده و ماده ۳۴ اصلاحی آییننامه را مغایر این ماده قانونی دانسته است در حالی که ماده ۱۱ استنادی راجع به موقوفات و حق التولیه و حق النظاره میباشد و منصرف از اداره امور اماکن مذهبی اسلامی است و اجرت المثلی است که با توجه به خصوصیات هر یک از این امکنه مذهبی تعیین و وصول میگردد.
۵- ماده ۵ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به این سازمان اختیار تعیین هیات امناء را داده و برابر تبصره ۱ همین ماده نیز تعیین حق الزحمه امناء و نظامات راجع به اماکن و اموال آنها بر اساس مقررات و سنن و خصوصیات آنها طبق آییننامه مصوب هیات وزیران به عهده سازمان محول شده است.
۶- مقررات راجع به اماکن مذهبی اسلامی (ماده ۵ قانون و تبصره ذیل آن) با مقررات راجع به حق التولیه و حق النظاره موقوفات عام متصرفی (ماده ۱۱ قانون) را که ثابتی است متفاوت است و در آییننامه اجرایی نیز در مواد ۳۳ و ۳۴ هر کدام به صورت علیحده پیش بینی شده است و احکام متفاوت دارد، لذا مستندات ضمیمه دادخواست که راجع به ابطال قسمتی از ماده ۳۳ آییننامه و مربوط به حق التولیه موقوفات بوده نمی تواند نسبت به ماده ۳۴ که راجع به اداره امور اماکن مذهبی اسلامی است تسری داشته باشد. با عنایت به مراتب معنونه درخواست رد شکایت شاکی را دارد.»
در خصوص ادعای مغایرت موضوع ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ با شرع مقدس اسلام ،قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۱۸۵۳/۱۰۲/۹۸-۱۲/۶/۱۳۹۸ اعلام کرده است که: « اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد خلاف موازین شرع است، زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذهبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و هر دو تضییع خلاف شرع است.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۹/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند که ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ به موجب مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ه--۹/۴/۱۳۹۲ هیات وزیران اصلاح شده است، ولی از آنجا که شاکی ابطال ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ را از بُعد شرعی و از تاریخ تصویب آن درخواست کرده است و نظر به این که قائم مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره ۱۱۸۵۳/۱۰۲/۹۸-۱۲/۶/۱۳۹۸ اعلام کرده است که: «اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد خلاف موازین شرع است. زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد، گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذهبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و هر دو تضییع خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و مواد ۸۷ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رای بر ابطال اطلاق ماده ۳۴ آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب صادر میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری