رای شماره ۲۷۵۴ و ۲۷۵۵ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۴ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۵

تاریخ دادنامه: ۲؍۱۲؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۹۹۰۱۱۶۳- ۹۹۰۰۷۳۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و کنعان پولادیان

طرف شکایت: وزارت کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها (ابلاغی به شماره ۷۲۶۲-۲۵؍۱؍۱۳۹۹ وزیر کشور)

گردش کار: ۱- شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" در قانون شهرداری ها و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و قانون شورای اسلامی کشوری مصوب سال ۱۳۶۱ حکم و مجوزی برای وزارت کشور برای تاسیس سازمان همیاری شهرداری ها داده نشده و در نتیجه تصویب اساسنامه نیز با این مرجع نیست. بر اساس ماده ۸۴ قانون شهرداری ها نیز نمی توان حق ایجاد سازمان سهم الشرکه ای با عضویت شهرداری های استان استنباط کرد همچنین سرمایه گذاری در یک سازمان جدید در قالب سهام اعضاء خارج از تکالیف قانونی شهرداری مذکور در ماده ۵۵ قانون شهرداری است؛ با فرض صحت تاسیس چنین سازمانی، تصویب اساسنامه وفق بند ۱۵ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی... از وظایف بدوی شوراهای اسلامی شهر است و وفق تبصره این ماده وزارت کشور مکلف است نظر نهایی خود را ظرف ۲ ماه اعلام کند بنابراین مقرره مذکور مغایر مواد ۸۴ قانون شهرداری ها، بند ۱۵ ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی و اصل ۱۰۰ قانون اساسی است؛ ضمن اینکه در قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اسلامی کشوری در سال ۱۳۶۱ (ماده ۱۹) چنین اختیاری برای تاسیس سازمان برای شوراهای موضوع این قانون پیش بینی نشده است.

شخصیت حقوقی این سازمان نیز بر اساس ماده ۵۸۷ قانون تجارت مبهم است چرا که به حکم قانونگذار ایجاد نشده و در قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی نیز نیامده است و با تعریف این موسسات که در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری ذکر شده نیز همخوانی ندارد چرا که به موجب مصوبه مجلس ایجاد نشده و برای امور عمومی تاسیس نشده بلکه صرفاً برای رفع حوائج شهرداری است در نهایت موسسه ای خصوصی نیز به شمار نمی رود چرا که در دفتر ثبت شرکت های سازمان ثبت اسناد و املاک نیز ثبت نشده است. ماده ۳ اساسنامه سازمان نیز مغایر بند (ب) تبصره ۵۲ قانون بودجه سال ۱۳۶۲ و مبتنی بر قانونگذاری که از شئون مجلس است و در نتیجه مغایر اصول ۷۱ و ۹۶ قانون اساسی است؛ وظایف مندرج در ماده ۴ اساسنامه از وظایف ذاتی و جاری شهرداری ها به شمار می رود و مواردی همچون اعطای وام نیز از تکالیف بانک ها و موسسات مالی اعتباری است؛ از سوی دیگر ماده ۵ اساسنامه با توجه به اینکه در قانون شهرداری ها از جمله ماده ۵۵ و آیین‌نامه مالی شهرداری ها سرمایه گذاری شهرداری ها تجویز نشده لذا این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی شهرداری هاست؛ مواد ۸ و ۱۱ اساسنامه که ترکیب شورای سازمان را ذکر کرده با عنایت به ماهیت مستقل سازمان همیاری شهرداری ها، مغایر اصل ۱۴۱ قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی و ماده ۳ قانون شهرداری ها و اصل ۱۰۰ قانون اساسی است؛ ماده ۲۸ مبنی بر امکان ماموریت کارکنان وزارت کشور، استانداری ها و شهرداری ها و سایر دستگاه های اجرایی به این سازمان با توجه به ابهام در ماهیت قانونی این سازمان مخالف قانون استخدام کشوری و آراء هیات عمومی شماره ۵۹۷ تا ۶۵۲-۹؍۲؍۱۳۸۳ و ۲۰۳-۲؍۴؍۱۳۸۷ است؛ ماده ۳۰ اساسنامه مبنی بر احاله به قانون تجارت در مواردی که اساسنامه حکمی ندارد وفق نظریه شورای نگهبان به شماره ۱۵۶۷۳؍۳۰؍۸۵-۱۱؍۳؍۱۳۸۵ خلاف شرع دانسته شده است؛ لذا تقاضای ابطال کل اساسنامه را دارد. "

ضمناً آقای سجاد کریمی پاشاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:

" با عنایت به متن دادخواست تقدیمی دو قاعده فقهی مورد استناد قرار گرفته است.

۱- قاعده فقهی یا اصل شورا مستند به آیه ۳۸ سوره مبارکه شورا

۲- قاعده فقهی منع ولایت غیراز قواعد فقه سیاسی اسلام محسوب می‌شود. در این قاعده ولایت در زمان غیبت بر عهده ولی فقیه دانسته شده است و به تبع در اموری نیز بر عدول مومنین نهاده شده است. لذا واگذاری مسئولیت مستخرج از قوانین اسلامی به کارگزاران (عدول مومنین) صرفاً در حدود تفویضی ممکن است و چنانچه کارگزاران خارج از حیطه تفویض خود عمل کنند، مشمول قاعده عدم ولایت غیرشده و صلاحیت ایشان مردود و تبعیت از آنان ممکن نخواهد بود."

۲- در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۰۱۴۶۳-۵؍۷؍۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:

" ۱- شاکی در بخش اول دادخواست خود ادعا نموده که ماده ۸۴ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ به موجب ماده ۱۹ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب ۱۳۶۱ منسوخ شده است. این ادعا در تناقض با رای شماره ۱۱۹-۱۸؍۳؍۱۳۸۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. اولاً: بین حکم ماده ۱۹ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور و حکم ماده ۸۴ قانون شهرداری تعارضی وجود ندارد که قائل به نسخ قانون سابق به موجب قانون لاحق باشیم. ثانیاً: قائل شدن به این نظریه که وظایف شورای اسلامی شهر منحصر به موارد مندرج در ماده ۱۹ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری است و لاغیر، موجب می‌شود بسیاری از وظایفی که در قوانین به صورت پراکنده به عهده شورا یا ریاست شورا محول شده نیز منسوخ اعلام گردند. ثالثاً: وظایف مندرج در ماده ۱۹ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری جنبه تمثیلی داشته نه حصری.

۲- ادعای شاکی مبنی بر اینکه حکم ماده ۸۴ را ناظر به تاسیس موسسه یا سازمان وابسته به یک شهرداری قلمداد نموده و تاسیس یک سازمان وابسته به چند شهرداری را منصرف از حکم ماده مذکور دانسته است مغایر با قانون تعیین فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۵ است زیرا در تبصره ۱ ماده واحده قانون مذکور موسسه وابسته را موسسه ای دانسته که مالکیت آن متعلق به یک یا چند موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی باشد.

۳- در بخش بعدی، خواهان تشکیل سازمان همیاری را موجب هزینه بودجه شهرداری در خارج از محدوده و حریم شهر دانسته و آن را غیرقانونی اعلام نموده است. در حالی که ما در هزینه اعتبارات شهر در خارج از محدوده و حریم شهر محدودیت داریم.

۴- ماهیت حقوقی سازمان همیاری به وضوح مشخص است و در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۵ و تبصره ۱ آن موسسه وابسته به چند شهرداری را به تبع مالکین آن (یعنی شهرداریها) به عنوان نهاد عمومی غیردولتی تلقی نموده است و مطابق ماده ۵۸۷ قانون تجارت، موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند.

۵- با توجه به اینکه سازمان های همیاری دارای شخصیت حقوقی مستقل می‌باشند لذا بایستی ضوابط اداری و استخدامی خاص خود را داشته باشند و بر اساس دستورالعمل های وزارت کشور تهیه و به تصویب برسد. شورای سازمان در سازمان های همیاری شهرداری های استان ها حتماً بایستی از وجود مقامات عالی استانی و شهری در آن استفاده گردد. مضافاً اینکه هیات مدیره در تمامی موسسات و شرکت ها از جمله سازمان همیاری شهرداری ها جزء ارکان اجرایی محسوب می گردند حال آن که شورای سازمان شان نظارتی دارند. به علاوه مطابق تبصره ۳ ماده واحده قانون مذکور، شرکت و عضویت در شوراهای عالی، مجامع عمومی، هیات های مدیره و یا در ارتباط با وظایف و مسئولیت های پست یا شغل سازمانی صورت می‌گیرد شغل دیگری محسوب نمی گردد این حکم مهر باطلی بر ادعای خواهان است.

در خصوص معاملات سازمان همیاری با شهرداری ها برخلاف ادعای خواهان در دادخواست، این اساسنامه سازمان همیاری نیست که معامله سازمان همیاری با شهرداری ها را مشمول ترک تشریفات مناقصه و مزایده نموده است، بلکه این حکم ماده ۱۹ آیین‌نامه مالی شهرداری هاست که تصریح نموده به اینکه شهرداری ها در معامله با سازمان های وابسته به شهرداری ها ملزم به رعایت تشریفات نمی‌باشند. در خصوص حکم ماده ۳ اساسنامه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور دائر بر تعیین سازمان های همیاری شهرداری های استان ها به عنوان دفاتر استانی سازمان یاد شده این حکم تاکنون اجرایی نشده است."

۴- در خصوص ادعای شاکی (سجاد کریمی پاشاکی) مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۹۸۱۲؍۱۰۲-۷؍۱۲؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که:

" موضوع کل اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها، در جلسه مورخ ۵؍۱۲؍۱۴۰۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: «از آنجا که مصوبه مورد شکایت ابلاغی وزیر کشور، حسب قوانین موجود و پاسخ طرف شکایت، مصوبه نهایی نیست و تا پیش از تصویب مراجع قانونی ذیربط لازم الاجرا نخواهد بود، اظهارنظر در مورد آن در حال حاضر موضوعیت ندارد، اما لازم است در هنگام تصویب نهایی اساسنامه مواردی که در اساسنامه ساکت بوده واحاله به قانون تجارت شده است احصا شود تا از نظر شرعی قابل بررسی باشد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲؍۱۲؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه به موجب نامه شماره ۷۲۶۲ مورخ ۲۵؍۱؍۱۳۹۹ وزیر کشور به استانداران سراسر کشور بر لزوم اصلاح و بازنگری در اساسنامه سازمان همیاری شهرداری های استانها تاکید شده و در بند ۱۵ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و ماده ۸۴ قانون شهرداری، تصویب اساسنامه موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با تایید و موافقت وزارت کشور در صلاحیت شورای اسلامی شهر قرار گرفته است و همچنین با عنایت به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۹۸۱۲؍۱۰۲ مورخ ۷؍۱۲؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان نیز اساسنامه سازمان همیاری شهرداریها را حسب قوانین موجود مصوبه نهایی ندانسته و در نتیجه این اساسنامه تا پیش از تصویب توسط مراجع قانونی ذیربط لازم الاجرا نخواهد بود، بنابراین اساسنامه سازمان همیاری شهرداریها واجد جنبه الزام آور نبوده و از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست../

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری