رای شماره ۲۹۶ مورخ ۱۴۰۰/۰۲/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۲۹۶

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۲/۲۸

شماره پرونده: ۹۸۰۴۳۹۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- تعرفه شماره ۱۱-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

۲- تعرفه شماره ۱۴-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

۳- تعرفه شماره ۲۲-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

۴- تعرفه شماره ۲۳-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

۵- بند ۲ صورتجلسه شماره ۱۵۴۷/۴-۲۹/۱/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر آمل

۶- بند ۷ صورتجلسه شماره ۱۵۶۳/۱۹-۶/۴/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر آمل

۷- بند ۱۱ صورتجلسه شماره ۱۶۱۳-۱۳/۱۱/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر آمل

۸- بند ۱ صورتجلسه شماره ۱۶۲۳-۵/۱۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر آمل

۹- بند ۳ صورتجلسه شماره ۱۶۸۷-۱۶/۸/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر آمل

۱۰- بند ۲۳ صورتجلسه شماره ۱۷۶۸-۲۸/۵/۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب نامه شماره ۳۰۶۸۰۸/۳۰۰-۵/۱۲/۱۳۹۸ ابطال تعرفه های شماره ۱۱-۲، ۱۴-۲، ۲۲-۲، ۲۳-۲، ۱۵-۲ و ۱۷-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل و بند ۲ صورتجلسه شماره ۱۵۴۷/۴-۲۹/۱/۱۳۹۴، بند ۷ صورتجلسه شماره ۱۵۶۳/۱۹-۶/۴/۱۳۹۴، بند ۱۱ صورتجلسه شماره ۱۶۱۳-۱۳/۱۱/۱۳۹۴، بند ۱ صورتجلسه شماره ۱۶۲۳-۵/۱۲/۱۳۹۴، بند ۳ صورتجلسه شماره ۱۶۸۷-۱۶/۸/۱۳۹۵ و بند ۲۳ صورتجلسه شماره ۱۷۶۸-۲۸/۵/۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

«وضع عوارض مورد شکایت مغایر قانون است؛ چرا که مالک بابت برخورداری از مزایای مربوطه اگر دارای حق باشد، وضع عوارض برای آن معنا نخواهد داشت و در صورت محق نبودن نیز می‌بایست کمیسیون موضوع ماده صد قانون شهرداری در مورد آن تصمیم گیری نماید. از طرف دیگر مالکیت معابر در اختیار شهرداری قرار داده شده است و وظیفه اجرای صحیح ضوابط و حفظ سیمای شهری نیز بر عهده شهرداری قرار دارد و وضع عوارض برای امور خلاف اصول شهرسازی نیز موجب قانونی جلوه دادن آنها نخواهد شد. همچنین مصوبات مورد شکایت مبنی بر واگذاری و اختصاص عرصه‌های متعلق به شهرداری به دیگر ادارات، اشخاص حقیقی و حقوقی با مواد ۵۵ و ۷۹ قانون شهرداری و نیز مواد ۳۳ و ۳۴ آیین‌نامه مالی شهرداری ها مغایر است. لذا رای به ابطال مصوبات مورد شکایت تقاضا می‌گردد.»

متن تعرفه های مورد اعتراض به شرح زیر است:

الف- تعرفه شماره ۱۱-۲ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل:

«تعرفه (۱۱-۲): اخذ عوارض تغییر در استقرار بنا

به ازای هر یک مترمربع عدم رعایت حد نصاب فاصله با عرض گذر مغایر با پروانه صادره در یک سطح به شرح ذیل قابل وصول است: ۱۰ P S

S: مساحت تعدی یا تفریط از فاصله مجاز مبنا طرح تفضیلی"

ب- تعرفه شماره ۱۴-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

«تعرفه شماره (۱۴-۲): عوارض ایجاد درب اضافه جهت تامین پارکینگ

پلاکی که دارای دو یا چند بر باشد مالک نمی تواند برابر ضوابط طرح تفضیلی بر روی پخی ها ایجاد درب نماید و همچنین مجاز می‌باشد در هر بر به طول ۱۰ متر یک درب و بیشتر از ۱۰ متر دو درب ایجاد نماید. در صورت ایجاد دربهای بیشتر در هر بر، شهرداری می‌تواند بابت درب اضافه به صورت زیر عوارض اخذ نماید:

چنانچه ایجاد درب اضافه منجر به تامین پارکینگ گردد به ازای هر پارکینگ تامین شده از این بابت، شهرداری مجاز می‌باشد ۱۰ درصد عوارض کسری پارکینگ را اخذ نماید، مشروط بر اینکه به ازای هر پارکینگ از حداقل ۰۰۰/۰۰۰/۴ ریال کمتر نباشد.»

ج- تعرفه شماره ۲۲-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

«تعرفه شماره (۲۲-۲): عوارض تفکیک و افراز عرصه

ردیف موارد مشمول مخذ و نحوه محاسبه

۱ عرصه با کاربری تجاری و مختلط تجاری - اداری - مسکونی ۵P

۲ عرصه با کاربری صنعتی - کارگاهی - اداری - خدماتی ۴P

۳ عرصه با کاربری مسکونی و سایر ۳P

توضیحات:

مواد زیر شامل عوارض حق تفکیک می گردند:

۱- کلیه املاکی که به استناد مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک کشور، سند دریافت نموده‌اند و عوارض تفکیک و حقوق قانونی شهرداری را پرداخت ننموده‌اند مشمول عوارض حق تفکیک می گردند.

۲- زمین های بدون سند که دارای اثبات مالکیت هستند، مشمول عوارض حق تفکیک می گردند.

۳- کلیه اراضی بدون سند (فروشنامه عادی و اوقافی) و همچنین کلیه اراضی که به صورت غیر مجاز تفکیک شده اند (غیر از سندهای تقسیم نامه رسمی - انتقالی و موروثی) شامل عوارض حق تفکیک می گردند.

۴- اسنادی که سال صدور آنها قبل از ۶۴ باشد به ماخذ ۳۰ درصد تعرفه فوق محاسبه می گردند.

۵- عوارض حق تفکیک در هنگام اخذ مجوز یا پاسخ استعلام، نقل و انتقال، صدور پروانه و وصول رای جریمه کمیسیون ماده صد قابل وصول می‌باشد.

تبصره: چنانچه مالک قصد افراز یا تفکیک پلاک (با مساحت کمتر از ۵۰۰ مترمربع) را از طریق ماده ۱۰۱ داشته باشد به ماخذ دو برابر جدول فوق عوارض حق تفکیک محاسبه و اخذ می‌گردد.

تفکیک اراضی بیش از ۵۰۰ مترمربع

تفکیک اراضی بیش از ۵۰۰ مترمربع به استناد اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهردارها می پذیرد.

عوارض حق تفکیک (سهم سرانه خدمات):

۱- عوارض حق تفکیک از ۵۰۰ تا ۱۰۰۰ مترمربع ۱۰% عرصه یا معادل قیمت کارشناسی

۲- عوارض حق تفکیک از ۱۰۰۱ تا ۲۰۰۰ مترمربع ۱۵% عرصه یا معادل قیمت کارشناسی

۳- عوارض حق تفکیک از ۲۰۰۱ تا ۵۰۰۰ مترمربع ۲۰% عرصه یا معادل قیمت کارشناسی

۴- عوارض حق تفکیک بیش از ۵۰۰۰ مترمربع ۲۵% عرصه یا معادل قیمت کارشناسی

تذکر: ملاک جهت قیمت کارشناسی، ارزش پلاک با در نظر گرفتن کاربری آن پس از تفکیک می‌باشد.»

د- تعرفه شماره ۲۳-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل

«تعرفه شماره (۲۳-۲): عوارض کسری حد نصاب تفکیک

گاهاً در تفکیک املاک رعایت حداقل حد نصاب تفکیک برای قطعات تفکیکی به دلایل گوناگون امکان پذیر نخواهد بود. چنانچه مالکین درخواست تفکیک زیر حد نصاب از طریق کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری استان و یا به موجب معرفی اداره ثبت و اسناد در اجرای ماده ۱۴۷ قانون ثبت را داشته باشند، لذا مصوب می‌گردد در صورت تایید کمیته فنی شهرداری مبنی بر امکان ارجاع پرونده به کمیسیون ماده ۵ و یا امکان معرفی به اداره ثبت اسناد جهت صدور سند مالکیت، به ازای مساحت کسری به نسبت ۳۰ برابر ارزش منطقه ای دارائی حداقل مترمربعی (۰۰۰/۵۰۰ ریال) محاسبه گردد.

در مورد بناهای تجاری زیر حد نصاب (۲۴ مترمربع) در زمان صدور پروانه به ازای هر مترمربع مساحت کسری ۱۲ برابر ارزش معاملاتی حداقل مترمربعی ۰۰۰/۷۰۰ ریال محاسبه گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر آمل به موجب لایحه شماره ۱۴۲/ش/۹۹-۱۸/۲/۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:

«عوارض برخورداری از مزایای دو بر شدن (تعرفه ۲۲-۲)، پلاک هایی که با خرید پلاک مجاور و تجمیع آن با پلاک خویش از دو بر برخوردار می گردند، هزینه های جدیدی مانند تامین سرانه فضای سبز، آسیب به آسفالت، تامین پارکینگ احتمالی، مدیریت پسماند و... به شهرداری تحمیل می کنند، به همین منظور شهرداری با مصوبه شورا به اخذ عوارض فوق مبادرت می ورزد. عوارض تفکیک و افراز عرصه (۲۳-۲) با رای ۱۳۰۸-۹/۵/۱۳۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است. عوارض ایجاد درب اضافه جهت تامین پارکینگ (۱۴-۲) با عنایت به اختیارات حاصله در ضوابط طرح تفضیلی در زمان اعطای پروانه در راستای موافقت با تقاضای ایجاد درب اضافه به منظور تامین پارکینگ با تصویب شورای شهر دریافت می‌گردد. عوارض بهره برداری مسکونی در کاربری غیر مرتبط (۱۵-۲) عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری نیست بلکه این عوارض از شهروندانی دریافت می‌گردد که از کاربری مسکونی بدون تغییر کاربری بهره برداری مسکونی می نمایند. عوارض سطح اشغال مازاد بر مجاز (۱۷-۲) با موافقت کمیسیون ماده ۵ به منظور افزایش سطح اشغال به میزان بیشتر از ضوابط طرح تفضیلی از مالک دریافت می‌گردد. عوارض تغییر در استقرار بنا (۱۱-۲) عملاً از سوی شهروندان اخذ نمی گردد و در صورت تخلف به کمیسیون ماده صد ارجاع می‌گردد و در نهایت عوارض ناشی از تغییر طرح تفضیلی (فصل سوم) به استناد رای هیات عمومی دیوان به شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۰۲۰-۹/۵/۱۳۹۷ موافق قانون تشخیص داده شده است. لذا رای به رد شکایت استدعا می‌گردد.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۵۰-۲۸/۱۱/۱۳۹۹ تعرفه‌های شماره ۱۵-۲ و ۱۷-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تعرفه های شماره ۱۱-۲، ۱۴-۲، ۲۲-۲ و ۲۳-۲ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل و همچنین بند ۲ صورتجلسه ۱۵۴۷/۴-۲۹/۱/۱۳۹۴، بند ۷ صورتجلسه ۱۵۶۳/۱۹-۶/۴/۱۳۹۴، بند ۱۱ صورتجلسه ۱۶۱۳-۱۳/۱۱/۱۳۹۴، بند ۱ صورتجلسه ۱۶۲۳-۵/۱۲/۱۳۹۴، بند ۳ صورتجلسه ۱۶۸۷-۱۶/۸/۱۳۹۵ و بند ۲۳ صورتجلسه ۱۷۶۸-۲۸/۵/۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر آمل در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۲/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف- اولاً: براساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ نیز وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در قانون مذکور مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است. ثانیاً: وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداریها طبق بند «ب» دادنامه شماره ۷۹-۲۱/۲/۱۳۹۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است. ثالثاً: جرایم مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و در عین حال انواع گوناگون عوارض قانونی از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شوند و آرای شماره ۵۸۷-۲۵/۱۱/۱۳۸۳ و شماره ۷۸۶-۹/۸/۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است. رابعاً: در بند ۴ ماده ۲۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر گردیده است که: «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره‌برداری توسط سرمایه‌گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد» و در بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران نیز وضع عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری مجاز شمرده شده است و در آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و از جمله دادنامه شماره ۱۳۰۸-۹/۵/۱۳۹۷ این هیات، مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است. لذا بنا به دلایل فوق، تعرفه شماره (۱۱-۲) از تعرفه عوارض و خدمات محلی سال ۱۳۹۶ شهرداری آمل خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و قابل ابطال تشخیص داده نشد.

ب- براساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ نیز وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در قانون مذکور مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و با توجه به اینکه وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها طبق بند (ب) دادنامه شماره ۷۹-۲۱/۲/۱۳۹۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است، بنابراین تعرفه شماره ۱۴-۲ از تعرفه عوارض و خدمات محلی سال ۱۳۹۶ شهرداری آمل خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و قابل ابطال تشخیص داده نشد.

ج- با توجه به اینکه در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۳۱۵-۱۳/۴/۱۳۹۶ این هیات وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه شماره (۲۲-۲) از تعرفه عوارض و خدمات محلی سال ۱۳۹۶ شهرداری آمل با عنوان عوارض تفکیک و افراز عرصه به استثناء تفکیک اراضی بیش از ۵۰۰ مترمربع خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

د- با توجه به اینکه در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۱۴۹-۱۰/۱۱/۱۳۹۶ این هیات، وضع عوارض برای تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختان‌ها و همچنین وضع عوارض برای کسری حد نصاب تفکیک در مصوبات شوراهای اسلامی شهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند (۲۳-۲) از تعرفه عوارض و خدمات محلی سال ۱۳۹۶ شهرداری آمل با عنوان عوارض کسری حد نصاب تفکیک خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

و- مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه بند ۲ صورتجلسه شماره ۱۵۴۷-۲۹/۱/۱۳۹۴، بند ۷ صورتجلسه شماره ۱۵۶۳-۶/۴/۱۳۹۴، بند ۱۱ صورتجلسه شماره ۱۶۱۳-۱۳/۱۱/۱۳۹۴، بند ۱ صورتجلسه شماره ۱۶۲۳-۵/۱۲/۱۳۹۴، بند ۳ صورتجلسه شماره ۱۶۸۷-۱۶/۸/۱۳۹۵ و بند ۲۳ صورتجلسه شماره ۱۷۶۸ شورای اسلامی شهر آمل در خصوص پلاکهای ثبتی مشخصی بوده و متضمن وضع قاعده آمره عام‌الشمول نیست، لذا رسیدگی به شکایت از مقررات مذکور قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.

محمد مصدقرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری