رای شماره ۳۷۴ مورخ ۱۳۸۸/۰۵/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ: ۴ مرداد ۱۳۸۸

شماره دادنامه: ۳۷۴

کلاسه پرونده: ۸۷/۸۲۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امیر رحمتی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۵۴۶ مورخ ۱۰/۹/۱۳۶۵ سازمان تامین اجتماعی

گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، نظام امور اصناف کشور قبل از انقلاب توسط اتاقهای اصناف انجام می‌گرفت که در زمان پیروزی انقلاب اسلامی این اتاقها مدت کوتاهی تعطیل و سپس وظایف آنها عیناً و با ارجاع کلیه سوابق و پرونده‌های صنفی و دارائی و لوازم و غیره به کمیته‌های امور صنفی منتقل و تغییر نام داد، که این کمیته‌ها نیز بعداً به موجب قانون نظام صنفی مصوب ۱۳/۴/۱۳۵۹ شورای انقلاب به شورای مرکزی اصناف تبدیل و کلیه سوابق و پرونده‌ها و حتی پرسنل در این شوراها، مجتمع و ادامه کار داد. کما اینکه شوراهای مرکزی اصناف یاد شده نیز بعداً با توجه به قانون نظام صنفی جدید مصوب اسفند ۱۳۶۸ به مجمع امور صنفی تغییر نام یافت. کلیه کارکنان اتاقهای اصناف سابق، بر اساس مجوز شماره ۱۶۰۶۸ مورخ ۷/۶/۱۳۵۶ مدیریت فنی وقت سازمان تامین اجتماعی از تاریخ اول شهریور ۱۳۵۶ مشمول مقررات تامین اجتماعی قرار گرفته بودند که بسیار طبیعی و معمول و مرسوم بوده است که با تغییر نام این اتاقها به کمیته‌های امور صنفی و سپس به شورای مرکزی اصناف و هم اکنون به مجمع امور صنفی، که هیچگونه تغییر ماهیت اساسی در وظایف آن رخ نداده است مجوز صادره یاد شده کماکان در مورد اتاقهای اصناف از روز شروع به کار هر یک از کارکنان جدید به مرحله اجراء درآید.بر اساس ماده ۷ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۶/۴/۱۳۵۴ که مقرر می‌دارد، (افراد شاغل در فعالیتهائی که تا تاریخ تصویب این قانون مشمول بیمه‌های تامین اجتماعی نشده‌اند به تدریج و بر اساس امکانات سازمان، به پیشنهاد هیات مدیره سازمان و تصویب وزیر رفاه اجتماعی، مشمول مقررات این قانون قرار خواهد گرفت) روش ساری و جاری سازمان تامین اجتماعی این بوده است که به تدریج طی تشریفات فوق‌الذکر هر بار مجوز شمول بیمه کارکنان شاغل در گروهی از فعالیتها را به طور سراسری برای تمام کشور و یا به طور منطقه‌ای برای هر شعبه سازمان صادر می‌نمود که نامه شماره ۱۶۰۶۸ مورخ ۷/۶/۱۳۵۶ مدیریت فنی سازمان تامین اجتماعی به عنوان مجوز شمول بیمه کارکنان اتاقهای اصناف سابق بر اساس ماده ۷ فوق‌الذکر صادر و ابلاغ و اجراء شده است. بنابراین من بعد از آن صدور مجوز شمول جدیدی برای همان فعالیت وجاهت قانونی نداشته است. سازمان مذکور به علت سهل انگاری بدون توجه به مجوز بیمه صادره قبلی که قانوناً و عرفاً و رسماً می‌بایست ملاک ادامه بیمه باشد، اقدام به صدور مجوز جدیدی تحت عنوان بخشنامه ۵۴۶ فنی در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۶۵ نموده و شروع بیمه اینجانب را از تاریخ ۱/۲/۱۳۶۵ اعلام داشته است، لذا متقاضی صدور رای بر ابطال بخشنامه مورد شکایت می‌باشد. سرپرست دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۱۱۹۵۶ مورخ ۳۰/۴/۱۳۸۷ اعلام داشته‌اند، ۱- ماده ۷ قانون تامین اجتماعی مقرر داشته، «افراد شاغل در فعالیتهایی که تا تاریخ تصویب این قانون مشمول بیمه‌های اجتماعی نشده‌اند به ترتیب زیر به پیشنهاد هیات مدیره و تصویب وزیر رفاه اجتماعی مشمول مقررات این قانون قرار خواهند گرفت. الف- موارد مذکور در بندهای (ج- د - ه‌ - و) ماده ۳ این قانون به تدریج و با توجه به امکانات سازمان اجراء خواهد شد و..... ب- موارد مذکور در بندهای (الف) و (ب) ماده ۳ قانون تامین اجتماعی به تدریج و در صورتی اجراء خواهد شد که سازمان وسایل و امکانات درمانی لازم را برای بیمه شدگان فراهم نموده باشد. الزام کارفرمایان یا افرادی که به موجب این ماده مشمول مقررات این قانون می‌شوند به تادیه حق بیمه از تاریخی است که بیمه آنها از طریق انتشار آگهی در روزنامه و یا کتباً اعلام می‌شود» و طبق ماده ۴۸ قانون تامین اجتماعی نیز تصریح گردیده که «از تاریخی که سازمان با توجه به ماده ۷ این قانون، گروه جدیدی را مشمول بیمه اعلام نماید، ملزم به انجام تعهدات قانونی طبق مقررات نسبت به بیمه شدگان خواهد بود و کارفرمایان موظفند حق بیمه را از همان تاریخی که گروه مزبور مشمول بیمه اعلام شده است به سازمان بپردازند. تبصره: در صورت عدم ارسال صورت مزد در موعد مقرر از طرف کارفرما، سازمان می‌تواند مزد یا حقوق بیمه شدگان را بر اساس ماخذی که طبق ماده ۴۰ این قانون مبنای تعیین حق بیمه قرار گرفته است، احتساب و ماخذ پرداخت مزایای نقدی قرارد دهد. در مواردی که تعیین مزد یا حقوق بیمه شده به طریق مذکور میسر نباشد، سازمان می‌تواند مزایای نقدی را به ماخذحداقل مزد یا حقوق به طور علی الحساب پرداخت نماید. بنابراین مستفاد از ماده ۷ قانون تامین اجتماعی اولاً اتاقهای اصناف پس از انحلال تحت نظارت کمیته‌های امور صنفی و شوراهای مرکزی اصناف قرار گرفته است و مشمول قانون تامین اجتماعی نبوده و مشمول قرار گرفتن آن مستلزم طی فرایند استصوابی مقرر در ماده مذکور می‌باشد. ثانیاً همانگونه که از منطوق ماده یاد شده معلوم است، روند استصوابی مذکور تدریجی بوده و اساساً تابعی از عوامل مهمی همچون امکانات مالی و بازرسی و نظارت و نیروی انسانی و فراهم بودن وسایل و تجهیزات درمانی لازم می‌باشد و به همین علت نیز شمول بیمه‌های موضوع ماده ۷ قانون تامین اجتماعی صراحتاً منوط به فراهم شدن امکانات لازم گردیده است. از طرفی حسب ماده ۴۸ قانون تامین اجتماعی اولاً تعهدات قانونی سازمان نسبت به بیمه شدگان موضوع ماده ۷ قانون از تاریخ تصویب مشاغل جدید بوده و بر این اساس قبل از تاریخ شمول مزبور، سازمان ملزم به پذیرش سوابق و به تبع آن انجام تعهدات قانونی نمی‌باشد. ثانیاً، کارفرمایان مکلفند از تاریخی که گروه جدیدی مشمول مقررات بیمه قرار می‌گیرند، نسبت به ارسال لیست و پرداخت حق بیمه کارکنان خود طبق مقررات اقدام نمایند. بنابراین در اجرای ماده فوق‌الذکر کارکنان کمیته‌های امور صنفی و شوراهای مرکزی اصناف در سراسر کشور به استناد مفاد بخشنامه شماره ۵۴۶ فنی از تاریخ ۱/۲/۱۳۶۵ مشمول مقررات قانون تامین اجتماعی قرار گرفته‌اند. این سازمان نیز از همان تاریخ ملزم به پذیرش سوابق و به تبع آن انجام تعهدات قانونی می‌باشد و احتساب سوابق مورد نظر شاکی که مربوط به قبل از تاریخ شمول مقررات تامین اجتماعی نسبت به این قبیل افراد بوده به لحاظ عدم انطباق با موازین قانونی یاد شده میسور نمی‌باشد. ۲- در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر اینکه کلیه کارکنان اتاقهای اصناف سابق براساس مجوز شماره ۱۶۰۶۸ مورخ ۷/۶/۱۳۵۶ مدیریت فنی وقت سازمان از شهریور ۱۳۵۶ مشمول مقررات تامین اجتماعی قرار گرفته بودند، که با تغییر نام این اتاقها به کمیته‌های امور صنفی و سپس به شورای مرکزی اصناف و هم اکنون نیز به مجمع امور صنفی و اینکه هیچ گونه تغییر ماهیتی در وظایف آنها رخ نداده، مجوز یاد شده در مورد بیمه کارکنان آنها معتبر می‌باشد، معروض می‌دارد، در اجرای برنامه تعمیم مقررات تامین اجتماعی و بنابه درخواست وزارت بازرگانی و شوراهای مرکزی اصناف و طبق قانون نظام صنفی از تاریخ تشکیل آن، موضوع اجرای ماده ۷ قانون تامین اجتماعی در هیات مدیره مطرح و پس از طی تشریفات قانونی مورد تصویب قرار گرفته است و این بدین معناست که اتاقهای صنفی موردنظر شاکی درزمان انقلاب اسلامی منحل و پس از آن به موجب قانون نظام صنفی مصوب ۱۳/۴/۱۳۵۹ با تاسیس جدیدی ایجاد و به تصویب رسیده است که طبق ماده ۶۲ قانون مزبور مقرر گردیده «دولت مکلف است با همکاری شورای مرکزی اصناف تهران مقررات مربوط به بیمه درمانی از کارافتادگی، بازنشستگی و وظیفه افراد صنفی را ظرف سه ماه بعد از تصویب این قانون تهیه و پس از تصویب به مرحله اجراء بگذارد». بنابراین چنانچه منظور قانونگذار بر ادامه بیمه فعالیت شوراهای مرکزی اصناف بر اساس بیمه اتاقهای اصناف سابق می‌بود، می‌بایست این موضوع در قانون یاد شده تصریح می‌گردید. در حالی که به موجب ماده ۶۲ قانون مزبور این امر به لحاظ تاسیس ماهیت جدید امور اصناف، تکلیف بیمه کارکنان آن فعالیت را از زمان تصویب به عهده دولت قرار داده است، لذا از این حیث ادعای مطروحه صحیح نمی‌باشد و خواسته شاکی قابل پذیرش نیست. با عنایت به اینکه بخشنامه معترض‌عنه طبق مواد ۷ و ۴۸ قانون تامین اجتماعی و کاملاً منطبق با قانون مذکور و در راستای اجرای آن بوده و از سوی دیگر خواسته شاکی دائر بر ابطال بخشنامه یاد شده مستند به هیچ دلیل و منطقی نمی‌باشد و استنباط وی از تسری بیمه کارکنان کمیته‌های امور صنفی و شوراهای مرکزی اصناف به قبل از تاریخ شمول ۱/۲/۱۳۶۵ مستند به هیچ دلیل قانونی نمی‌باشد و خواسته وی فراتر از قانون می‌باشد، لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعا است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه سازمان تامین اجتماعی در اجرای وظایف و مسئولیتهای خود در زمینه توسعه و گسترش بیمه اجتماعی به شرح مادتین یک و ۷ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ کارگران اتاق اصناف را به شرح بخشنامه شماره ۱۶۰۶۸ مورخ ۷/۶/۱۳۵۶ تحت پوشش بیمه قرار داده است و انحلال اتاقهای اصناف و تشکیل مجدد آنها با عناوین دیگر مسقط حق قانونی مکتسب افراد بیمه شده نیست، بنابراین بخشنامه شماره ۵۴۶ فنی مورخ ۱۰/۹/۱۳۶۵ سازمان تامین اجتماعی که مفهم تسری مقررات بیمه در مورد اشخاص مزبور از تاریخ ۱/۲/۱۳۶۵ است خلاف قانون تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - رازینی