رای شماره ۳۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۰۳/۰۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۹۱

تاریخ دادنامه: ۳؍۳؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۳۲۳۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای یعقوب محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد موضوع مصوبه شماره ۴۵۱۴۶؍ت۵۰۰۸۰ه--۲۴؍۴؍۱۳۹۳ هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد موضوع مصوبه شماره ۴۵۱۴۶؍ت۵۰۰۸۰ه--۲۴؍۴؍۱۳۹۳ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" همان گونه که اطلاع دارید اصل ۱۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر حقوق مساوی کل مردم تاکید نموده و مقرر می‌دارد « مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند از حقوق مساوی برخوردارند» بند ۱۴ اصل ۳ و اصل ۲۰ قانون اساسی به تساوی عموم در برابر مقررات و برخورداری همه افراد ملت اعم از مرد و زن از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی تاکید کرده است. مطابق بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی « رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی» وظیفه و تکلیف دولت جمهوری اسلامی ایران می‌باشد. ملاحظه می‌شود هیات وزیران با تصویب آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد به شماره ۴۵۱۴۶؍ت۵۰۰۸۰ه-- ۲۴؍۴؍۱۳۹۴ عدالت و انصاف را مراعات نکرده و در ماده ۳ مصوبه فوق، اعطای پاداش مقرر در قانون را منحصر به کارمندان و کارکنان و کارگزاران حکومت نموده و هیچ گونه پاداشی برای آمران به معرف و ناهیان از منکر یا گزارشگران عادی که رابطه استخدامی با نظام نداشته باشند در نظر نگرفته است که برخلاف مقررات خود ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و در تنافی با هدف قانونگذار از تصویب ماده قانونی مزبور است. از طرف دیگر در ماده ۲ آیین‌نامه مزبور مصوب کرده اند که کلیه اشخاص حقیقی هم مشمول مقررات این آیین‌نامه می‌شوند ولی ماده ۳ آیین‌نامه را طوری تنظیم نموده‌اند که هیچ تشویقی شامل اشخاص حقیقی و حقوقی عادی نشود زیرا مردم عادی که رابطه استخدامی با دولت به مفهوم عام آن ندارند نه مسئول دارند و نه بالاترین مقام اجرایی، نه می توان به آنان گروه تشویقی داد و نه طبقه و مانند آن نه می توان حق تقدم در انتصاب به آنان اعطاء نمود و نه معادل دو ماه حقوق فردر ا پرداخت کرد!

ضمناً همان گونه که مستحضرید قانونگذار در صدر ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ کلمه «اشخاص» را به صورت مطلق به کار برده و تصریح نموده است که در موارد زیر اشخاص تشویق می گردند...» قانونگذار مجدداً در بند (الف) ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ کلمه «اشخاص» را تکرار نموده و مقرر کرده است که « مدیران، سرپرستان، کارکنان و یا اشخاصی که موفق به شناسایی، کشف و معرفی افراد متخلف مذکور در این قانون گردند، مشروط بر آن که تخلف یا جرم در مراجع صالح اثبات شود، مورد تشویق قرار می گیرند.» بدیهی است که اشخاص در معنای عام خود شامل هر شخص حقیقی و حقوقی می‌شود و تمام مردم اعم از مستخدم و غیر مستخدم را در بر می‌گیرد و به کارگیری دو بار کلمه « اشخاص» در متن ماده قانونی، حکایت از تاکید قانونگذار به حمایت و تشویق همگان است نه فقط مستخدمین و کارگزاران و کارمندان، مصوبه غیرقانونی هیات وزیران مردم ایران را به کلی از روند مقابله با فساد کنار می گذارد و گزارشگران فساد را محدود به کارکنان می‌نماید و برخلاف فرهنگ سازی گزارشگری فساد می‌باشد که مبتنی بر اجرای فریضه شرعی امر به معرف و نهی از منکر است. ضمناً اقدام هیات وزیران نه تنها بر خلاف اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبنی بر برخورداری یکسان و منع تبعیض است بلکه برخلاف روح قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد می‌باشد و بلکه برخلاف مقررات خود ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ می‌باشد. این در حالی است مقامات دولتی به کرات در مصاحبه با خبرگزاری های رسمی بر حمایت و اعطای پاداش به تمام گزارشگران فساد از قاطبه مردم تاکید می نمایند نه فقط حمایت یا تشویق کارکنان دولت یا مستخدمینی که احیاناً موفق به کشف فساد شوند! بدیهی است که آیین‌نامه افاده مفهوم قانون می‌نماید و تساوی همگان در برابر قانون در اصول ۱۹ و ۲۰ فراز پایانی اصل ۱۰۷ قانون اساسی مورد تاکید قانونگذار قرار گرفته است."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد

شماره ۴۵۱۴۶؍ت۵۰۰۸۰ه-- ۲۴؍۴؍۱۳۹۳

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور

معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور

هیات وزیران در جلسه ۱۵؍۴؍۱۳۹۳ به پیشنهاد مشترک معاونت های برنامه ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و به استناد بند (د) ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ آیین‌نامه اجرایی مادهمذکور را به شرح زیر تصویب کرد:

..................

ماده۳- تشویق های موضوع این آیین‌نامه به شرح ذیل تعیین می‌شود:

الف - اعطای تقدیرنامه توسط بالاترین مقام اجرایی یا سایر مسئولین ذیربط شخص حقوقی.

ب ۔ اعطای یک گروه تشویقی یا طبقه و مانند آن.

پ۔ حق تقدم در انتصاب به مشاغل مدیریتی و یا بالاتر در شرایط مساوی.

ت - پرداخت وجه نقدی معادل دو ماه حقوق فرد در زمان پرداخت.

تبصره ۱- میزان تعیین شده در بند (ت) متناسب با نوع، میزان و اثرات جرم یا تخلف (فساد) تا شش ماه به تشخیص

کمیته و یا مسئولین ذیربط شخص حقوقی قابل افزایش است.

تبصره۲۔ تشویق موضوع بند (ت) مانع از اعمال سایر بندهای این ماده نمی‌باشد.

تبصره۳۔ تشخیص افرادی که در جهت تحقق بندهای ماده (۲۶) قانون اقدام نموده‌اند و تشویق های موضوع ماده (۳) به پیشنهاد مدیر ذیربط و با کمیته و تایید بالاترین مقام اجرایی شخص حقوقی می‌باشد.

تبصره۴- کارکنان و مقامهایی که حسب وظیفه سازمانی در ارتباط با سلامت نظام اداری و مقابله با فساد انجام وظیفه نموده و افراد متخلف را شناسایی و معرفی می نمایند، مشمول تشویق های مندرج در ماده (۳) این آیین‌نامه نمی‌شوند.-معاون اول رئیس جمهور"

علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به معاونت حقوقی رئیس جمهور (امور حقوقی دولت) تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳؍۳؍۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: براساس ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۷؍۸؍۱۳۹۰: «در موارد زیر اشخاص تشویق می‌گردند: الف) مدیران، سرپرستان، کارکنان و یا اشخاصی که موفق به شناسایی، کشف و معرفی افراد متخلّف مذکور در این قانون گردند، مشروط بر آن که تخلّف یا جرم در مراجع صالح اثبات شود. ب) مدیران و کارکنان و اشخاص مشمول این قانون که در راه اندازی کامل پایگاه اطلاعاتی مکانیزه تلاش فوق‌العاده داشته باشند. ج) هریک از اشخاص مشمول این قانون که موفق شوند در طول یک سال میزان سلامت اداری را براساس شاخصهای موضوع بند (الف) ماده (۲۸) این قانون در واحد تحت سرپرستی خود ارتقاء دهند...» ثانیاً: به موجب بند «د» ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال ۱۳۹۰ مقرر شده است که: «آیین‌نامه اجرایی این ماده حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط معاونتهای برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد» و در راستای اجرای حکم مقرر در بند مزبور، آیین‌نامه اجرایی موضوع این بند با عنوان «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۶) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» در تاریخ ۱۵؍۴؍۱۳۹۳ به تصویب هیات وزیران رسیده و براساس ماده ۲ آن مقرر شده است که: «اشخاص حقیقی و حقوقی موضوع ماده (۲) قانون، مشمول این آیین‌نامه می‌باشند» و برمبنای بند «د» ماده ۲ قانون نیز کلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی موضوع قانون یکی از مشمولین قانون فوق هستند و در عین حال به موجب تبصره ۳ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مقرر شده است که: «تشخیص افرادی که در جهت تحقّق بندهای ماده (۲۶) قانون اقدام نموده‌اند و تشویقهای موضوع ماده (۳) به پیشنهاد مدیر ذیربط و یا کمیته و تایید بالاترین مقام اجرایی شخص حقوقی می‌باشد» و عبارت «اشخاص» در این تبصره اعم از اشخاص حقوقی حقوق عمومی و اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی است. بنا به مراتب فوق، حکم مقرر در ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد که متضمن تعیین تشویقهای موضوع آیین‌نامه مزبور است، از جهت آنکه به صراحت متن آن شامل اشخاص حقوقی حقوق عمومی می‌شود و در ارتباط با سایر اشخاص نیز در تبصره ۳ ماده ۳ آیین‌نامه مزبور تعیین تکلیف شده است، در حدود اختیارات و قانون وضع شده و ابطال نشد./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری