رای شماره ۴۳۵ و ۴۳۶ مورخ ۱۳۸۷/۰۶/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ: ۱۳۸۷/۰۶/۲۴
شماره دادنامه: ۴۳۵، ۴۳۶
کلاسه پرونده: ۸۵/۸۰۸، ۴۹۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت الیاف (سهامی عام) و شرکت سهامی خاص آهن مکان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۰۳/۰۱ مورخ ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور و ابطال بخشنامه شماره ۸۱۰۰۱۵۵۲/۸۰ مورخ ۷/۲/۱۳۸۱ معاون شهرسازی و شهرداری تهران
مقدمه: وکلای شکات در دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران به موجب بخشنامه شماره ۷۹۰۱۳۸۳۱/۸۰ مورخ ۲۵/۷/۱۳۷۹ شهرداریهای مناطق یک الی ۲۰ و ۲۲ را مکلف نموده که در خصوص ساختانهایی که به دلیل احداث بنای مازاد بر تراکم و یا به علت تغییر نوع استفاده از بنا در کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری مطرح میگردند در صورت صدور رای قطعی مبنی بر ابقاء بنا علاوه بر جریمه کمیسیون ماده مرقوم به دریافت عوارض متعلقه اعم از زیربنا، پذیره، تراکم و تغییر کاربری را برحسب مورد نسبت به بنای خلاف نیز اقدام نمایند، با این وصف نظر به اینکه بخشنامه محبوث فیه بر خلاف مقررات لازم الاجراء صادر و فی الواقع اقدام معاونت یاد شده وضع قاعده امری بوده که در صلاحیت قوه مقننه میباشد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۰ چنین مقرر نموده است، نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرائم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد بخشنامه شماره ۷۹۰۱۳۸۳۱/۸۰ مورخ ۲۵/۷/۱۳۷۹ که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرائم تخلفات ساختمانی میباشد، خارج از حدود اختیارات قانونی معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تشخیص و ابطال میگردد. با عنایت به مراتب فوق الاشعار و با وجود اطلاع معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران از این مهم که بخشنامه مانحن فیه به موجب دادنامه مارالذکر ابطال گردیده مع الوصف در اقدامی مشابه با اقدام اولیه و بدون توجه به نظر هیات عمومی دیوان عدالت اداری بخشنامه جدید را به شماره ۸۱۰۰۱۵۵۲/۸۰ مورخ۱۶/۲/۱۳۸۱ صادر مینماید. بخشنامهای که ماهیت آن عملاً منطبق با بخشنامه مقدم الصدور باطل میباشد. در بخشنامه موخر التصویب به دادنامه یاد شده نیز اشاره و با پیوست نمودن نظر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به بخشنامه جدید شهرداریها را مجدداً مکلف نموده است که علاوه بر جریمه مقرر از سوی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری عوارض زیربنا و عوارض پذیره متعلقه نسبت به خلاف واقع را محاسبه و وصول نمایند. ماده صد قانون شهرداری و تبصرههای آن سهم بناهای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع و استفاده از بنا یا سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصرههای یک، ۲، ۳ و ۴ ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون میباشد. با ابطال بخشنامه سال ۱۳۷۹ توسط هیات عمومی دیوان برابر اصول مسلم حقوقی مصوبه شماره ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۰۳/۰۱ مورخ ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور که مفاداً در تعارض صریح با رای وحدت رویه لازمالاتباع هیات عمومی دیوان عدالت اداری میباشد و در واقع مشمول رای وحدت رویه بوده و به طریق اولی وجاهت قانونی ندارد، لذا تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال بخشنامههای غیر قانونی موصوف را دارد. سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور طی لایحه دفاعیه شماره ۶۱/۱۶۴۵۱۳ مورخ ۲۰/۱۲/۱۳۸۵ در پاسخ به دادخواست شرکت الیاف به خواسته ابطال مصوبه وزارت کشور و ابطال بخشنامه معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران چنین اعلام نموده است، ۱- بر اساس رای شماره ۵۸۷ مورخ ۲۵/۱۱/۸۳ هیات عمومی بخشنامههای شماره ۲/۲۴۱۵۰ مورخ ۲۰/۱۱/۱۳۶۹ و شماره ۳۴/۳/۱/۱۰۷۴۰ مورخ ۴/۶/۱۳۷۱ وزارت کشور در خصوص دریافت عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری و... پس از جرائم تعیین شده توسط کمیسیونهای ماده صد که موخر بر دادنامه ۳۵۴ الی ۳۵۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۰ هیات عمومی میباشد بر این امر صحه گذاشته و شهرداریها علاوه بر جرائم تعیین شده از سوی کمیسیونهای ماده صد موظف به دریافت زیربنا، پذیره و... میباشند. بنابراین مستند به دادنامه موخرالصدور که ناسخ دادنامه مقدم الصدور میباشد، اجازه دریافت عوارض زیربنا و پذیره را برای شهرداریها و دستگاههای ذیربط صادر نموده است. ۲- همانگونه که در رای شماره ۵۸۷ مورخ ۲۵/۱۱/۱۳۸۳ هیات عمومی اشاره گردیده است جرائم مندرج در تبصرههای ماده صدقانون شهرداری به منزله تخلفات ساختمانی موردنظر مقنن بوده و دریافت انواع مختلف عوارض قانونی برای اینکه دارای مبانی قانونی جداگانهای است حسب مورد مجاز است، لذا وضع و وصول عوارض و جرائم هر یک از منابع قانون فوقالذکر بلا اشکال است. ۳- بر خلاف ادعای شاکی صدور بخشنامه مذکور مستند به بند یک ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۵ و ماده واحده قانون الحاق یک تبصره به ماده ۵۳ قانون شوراها مصوب ۱۳۶۴ است که به تنفیذ ولی امر مسلمین نیز رسیده است. بنابراین مستند عوارض مذکور در بخشنامه مورد شکایت ماده صد قانون شهرداری نیست. مدیرکل حقوقی شهرداری تهران طی لوایح دفاعیه شماره ۲۵۶۲۸/۰۴/۳۱۷ مورخ ۳۰/۵/۱۳۸۶ و ۲۰۷۴۴/۰۴/۳۱۷ مورخ ۷/۵/۱۳۸۶ اعلام داشتهاند، ۱- آنچه که در متن دادخواست شاکی عملاً از آن به عنوان بخشنامه وزارت کشور نامبرده شده مصوبه شماره ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۱ مورخ ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور به قائم مقامی شورای اسلامی شهر تهران در برقراری عوارض پذیره میباشد و از آنجا که مطابق قانون شوراهای اسلامی شهر تنها مرجع قانونی برای وضع عوارض شهری میباشد، لذا دادنامه شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۰ که با تاکید بر تعیین تکلیف در خصوص مرجع تعیین عوارض توسط قانونگذار، اقدام معاونت شهرداری تهران را در وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض خروج از اختیارات قانونی وی تشخیص داده نه تنها نمیتوانسته موجب ابطال و لغو مصوبه قانونی عوارض پذیره گردد، بلکه دادنامه مذکور دلالت بر اعتبار قانونی مصوبه موصوف که با استفاده از اختیارات قانونی وزارت کشور به قائم مقامی شورای شهر به تصویب رسیده دارد. ۲- کلیه مصوبات وزارت کشور به قائم مقامی شورای اسلامی شهر در فاصله سالهای ۱۳۶۱ الی ۱۳۶۶ به موجب مصوبه ۱۳۷۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام تنفیذ شده اعلام گردیده که مصوبه شماره۲۲۴۵/۳۴۳۵/۰۳/۰۱ مورخ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور نیز از جمله مصوبات مشمول مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام میباشد و از این حیث نیز اعتبار قانونی آن مورد تایید و تنفیذ قانونگذار قرار گرفته است. ۳- در خصوص مبنای قانونی مصوبه عوارض پذیره تجاری، اداری و صنعتی موضوع بخشنامه شماره ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۰۳/۰۱ مورخ ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور، که به موجب آن با پیشنهاد شهرداری طی نامه شماره ۴۹۶۳۶/۱۰ مورخ ۹/۱۲/۱۳۶۳ موافقت شده است، به موجب قانون تعیین تکلیف عوارض تصویبی شهرداریها از تاریخ ۱/۹/۱۳۶۱ لغایت ۱۲/۱۰/۱۳۶۶ مصوب ۳/۱۰/۱۳۷۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام کلیه عوارض تصویبی شهرداریها که از تاریخ ۱/۹/۱۳۶۱ تا زمان تنفیذ نماینده ولی امر(۱۲/۱۰/۱۳۶۶) برقرار گردیده و به علت نبودن تنفیذ و یا عدم وجود قائم مقامی شورای اسلامی شهر در خلاء قانونی بوده، تنفیذ شده تلقی میگردد. ۴- بخشنامه مورد شکایت در مقام وضع مقررات یا ایجاد وضعیت جدید قانونی نبوده که این امر را خارج از حدود و اختیارات قانونی وی تلقی نمائیم بلکه بخشنامه صرفاً به عنوان یک بخشنامه اجرایی و در جهت هماهنگی واحدهای مختلف شهرداری در اجرای مصوبات عوارض از قبیل عوارض پذیره و عوارض مازاد بر تراکم میباشد و صراحتاً به عوارضی اشاره دارد که وصول آن به موجب مصوبات قانونی شورای اسلامی شهر یا قائم مقام آن مقرر گردیده است. ۵- در خصوص وصول عوارض توام با جریمه تخلفات ساختمانی و با توجه به تفاوت موضوعی وماهوی عوارض و جریمه بدیهی است در مواردی که اشخاص با وصف مراجعه به شهرداری و اخذ مجوز ساختمان برای احداث واحد تجاری ملزم به پرداخت عوارض پذیره و برای استفاده از تراکم اضافه ملزم به پرداخت تراکم اضافه میباشند به هیچ وجه قانونگذار و یا مراجع قضایی اشخاص مختلف را از پرداخت این گونه عوارض معاف نداشتهاند زیرا در غیر این صورت باید قائل به تشویق متخلفین به قانون از طرف قانونگذار بود. ۶- عوارض بخشی از هزینههای لازم برای اداره امور شهر توسط شهرداریها هستند که توسط شهروندان پرداخت میگردد نحوه و میزان تعلق هر یک از عوارض به شهروندان و زمان وصول آن در مصوبات عوارض معین میگردد. و به همین ترتیب هرگونه تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض نیز توسط مرجع وضع عوارض تعیین و در مصوبه اعلام میگردد و لذا دلیل قانونی برای اعلام معافیت متخلفین ساختمان از پرداخت عوارض و در غیر این صورت موارد مصرح در مصوبات قانونی عوارض از سوی سایر مراجع اداری و قضایی وجود ندارد. ضمن آنکه عوارض ماهیتاً متفاوت از جریمه تخلفات ساختمانی که ضمانت اجرای قانونی تخلف از مقررات ماده صد قانون شهرداری و ضوابط شهرسازی و معماری است، میباشند. یعنی اینکه پرداخت عوارض وظیفه قانونی برای کلیه شهروندان میباشد، ولی جریمه تخلفات ساختمانی به منظور تنبیه متخلف و جلوگیری از تخلفات آتی میباشد که صرفاً متخلفین ساختمانی آنهم در صورت رای کمیسیون ماده صدبه ابقای بنای خلاف و غیرمجاز مکلف به پرداخت آن میباشد. ۷- از آنجا که وصول عوارض و اضافه تراکم براساس مصوبات قانونی عوارض پذیره و عوارض اضافه تراکم براساس مصوبات قانونی عوارض پذیره و عوارض اضافه تراکم میباشد و شهرداری تهران به موجب مصوبات مذکور مکلف به اخذ عوارض مزبور میباشند لذا حتی در فرض عدم صدور بخشنامه مورد شکایت نیز مادامیکه مصوبات مذکور الغاء نگردیده کماکان و به نحو سابق مکلف به محاسبه و وصول آن از مشمولین و مامورین عوارض بودند همچنانکه حتی در صورت ابطال بخشنامه مذکور، به لحاظ قوت مصوبه مربوطه تکلیف قانونی به وصول عوارض مقرر قانونی خواهند داشت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
نظر به وجوه تمایز عناوین جریمه تخلفات ساختمانی و عوارض از جهات مختلف و اینکه به حکم قانونگذار جریمه در واقع و نفس الامر در مقام اعمال مجازات تخلف ساختمانی توسط کمیسیونهای ذیصلاح تعیین و برابر مقررات وصول میشود در حالی که عوارض در جهت تامین هزینههای لازم برای ارائه خدمات شهری و توفیق شهرداری در انجام وظایف و مسئولیتهای مقرر در ماده ۵۵ قانون شهرداری با رعایت مقررات مربوط توسط مرجع ذیصلاح از جمله شورای اسلامی شهر برقرار میشود و وصول آن از مقوله حقوق دیوانی به شمار میرود، بدون اینکه تخلفی صورت گرفته باشد. بنابراین مصوبه شماره ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۰۳/۰۱ مورخ ۶/۳/۱۳۶۴ وزارت کشور و بخشنامه شماره ۸۱۰۰۱۵۵۲/۸۰ مورخ ۷/۲/۱۳۸۱ معاون شهرسازی و شهرداری تهران مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مربوط نیز نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداریمقدسیفرد