رای شماره ۴۳۹ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۴۳۹

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۳/۱۱

شماره پرونده: ۹۹۰۰۱۱۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سیدابوتراب موسوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم، با احترام نظر به اینکه نظارت بر کلیه موارد مطروحه در مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ صادره از سوی شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به عنوان تعریف ضابطه جدید و ایجاد بدعت مغایر با اصول کلی تبیین شده توسط مقنن و در نتیجه تغییر در طرحهای تفصیلی مصوب تلقی می‌گردد و وفق ماده ۵ قانون اصلاح ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مستند به ماده ۳۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۷/۴/۱۳۸۳، در مبحث نظارت بر ضوابط شهرسازی از وظایف محوله قانونگذار به وزارت راه و شهرسازی به عنوان ناظر عالی در زمینه ساخت و ساز و متولی مراجع صدور پروانه ساختمان بوده و اداره کل راه و شهرسازی خراسان رضوی در مقام نماینده تام الاختیار وزارت موصوف در این خصوص طی نامه های صدرالذکر و ضم این دادخواست به شماره های ۹۳۳۸۶/۱۲-۱۳/۱۱/۱۳۹۷ و ۹۸۲۳۴/۱۲-۲۹/۱۱/۱۳۹۷ و ۳۱۵۷۶/۱۲-۲۳/۴/۱۳۹۸ وظیفه قانونی خویش را در جهت صیانت از حقوق مردم و قانون اعمال و از فرمانداران وقت شهرستان مشهد مقدس به عنوان رئیس هیات تطبیق تقاضای رسیدگی به موضوع را در مهلت مقرر قانونی نموده است که بنا به دلایل نامعلوم هیات مذکور به این مهم توجهی ننموده و با سکوت خویش منافع شهرداری را ارجح بر حقوق مردم، علیرغم صدور دادنامه های متعدد از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری من جمله دادنامه ۴۲۷-۱/۷/۱۳۹۲ مبنی بر عدم فروش تراکم ساختمانی در سطح و سطوح مختلف و صدور مکاتبات متعدد از سوی مراجع ذیصلاح قانونی دانسته اند. لذا با عنایت به مراتب و مستندات فوق و به دلیل ذیل تقاضای ابطال مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ با موضوع رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه گذاری را از محضر قضات و فهمیم هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار است. با امعان نظر به اینکه در مصوبه مورد اعتراض و در قالب یک تبصره به صراحت آمده است که پاسخگویی به موارد فوق پس از بررسی در هیات فنی مناطق شهرداری مشهد مقدس و تایید آن توسط هیات فنی مذکور انجام خواهد پذیرفت، که بدین لحاظ و به صراحت اعلام می‌دارد که:

۱- اولاً در سیستم یکپارچه شهرسازی شهرداری مشهد مقدس مستند به طرحهای تفصیلی مصوب کلیه تراکم های مجاز و سطح و سطوح طبقات متعلقه جهت هر پلاک ثبتی وفق استعلامات دفاتر اسناد رسمی در زمان انتقال پلاکهای ثبتی با در نظر گرفتن مساحت و کاربری مجاز و مصوب زمین مورد نظر دقیقاً مشخص و سیستم مزبور به صورت یکپارچه بدون نیاز به نظارت اعضای هیات های فنی مجوزهای قانون مربوط به احداث بنا را صادر می‌نماید و وحدت رویه در پاسخگویی به متقاضیان صدور پروانه ساختمانی قبلاً با صرف هزینه هنگفت از بیت المال اعمال و اجراء گردیده و بدین لحاظ نیاز به صدور مصوبه از سوی شورای مذکور وجود ندارد و اصولاً شوراهای اسلامی صلاحیت صدور مصوبه مغایر با قانون و طرحهای تفصیلی مصوب را که سالیان متمادی مراحلی قانونی را طی نموده، ندارند و مصداق ادعای اینجانب نامه شماره ۱۴۶۲۱۰/۹۸/۲۹-۱/۸/۱۳۹۸ مدیر کل امور شهرسازی شهرداری مشهد مبنی بر تایید تخلفات غیر قانونی صورت گرفته و علی الخصوص فروش تراکم و تغییر کاربری بر خلاف طرحهای تفصیلی مصوب از سوی شهرداری مشهد می‌باشد.

۲- معطوف به این اصل مهم که نمایندگی قائم به ذات است و تنها اعضاء شورای اسلامی شهر مشهد مقدس صلاحیت اظهار نظر و تصمیم گیری و صدور مصوبه جدید و یا لغو مصوبات اصداری قبلی را در راستای قانون و ضمن رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران و علی الخصوص ماده ۹۰ قانون مارالذکر را در صورت عدم اعتراض مراجع ذیصلاح من جمله هیات تطبیق را داشته و لذا تفویض اختیارات شورا به افراد غیر جهت اتخاذ تصمیم برای شهر و مردم خلاف نص صریح اصل نمایندگی و قانون اساسی و سایر قوانین مرتبطه در این خصوص می‌باشد و مستند به دادنامه قطعی شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۵۵۷۰۱۷۶۳-۱۳/۶/۱۳۹۸ صادره از سوی شعبه ۳ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، مصوبات شورای اسلامی شهرها توسط شهرداران اجرا می‌شوند و اعضاء هیات فنی شهرداری های مناطق مختلف شهرداری مشهد که بعضاً نیز حتی جزء مستخدمین رسمی شهرداری نبوده فاقد اهلیت لازم برای اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد می‌باشند.

۳- مستفاد از دادنامه شماره ۴۲۷-۱/۷/۱۳۹۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مرقوم داشته است «اخذ بهای خدمات مازاد بر تراکم توسط شهرداری قبل از ارسال پرونده به کمیسیون های ماده ۱۰۰ مغایر قانون است.» فلذا اعضای شورای اسلامی با تصویب چنین مصوبه ای صرفاً به دنبال راهکاری به جهت ایجاد مفر قانونی و تبرئه خویش بوده و با انجام این مهم مسئولیت قانونی خویش را به دوش افرادی که اهلیت و صلاحیت قانونی جایگزینی و تصمیم گیری به جای اعضای شورا را نداشته اند، به صورت فرمایشی به دلیل وجود سلسه مراتب اداری موجود، تحمیل نموده اند. علی ایحال با امعان نظر به مستندات پیوست و مراتب مشروحه فوق از محضر ریاست و اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد به منظور احترام به حقوق قانونی و شهروندی مردم و نیز آراء اصداری قبلی از سوی آن هیات در این خصوص ضمن اتخاذ تصمیم و صدور رای شایسته نسبت به ابطال مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر مقدس مشهد را با موضوع رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه گذاری اقدام قانونی معمول فرمایند.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«جناب آقای کلائی

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه گذاری

سلام علیکم

با احترام لایحه شماره ۲۱۱۶۷۴/۲۱-۲/۱۱/۱۳۹۷ با موضوع رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه گذاری در جلسه علنی مورخ ۸/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.

متن مصوبه: ماده واحده: به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می‌شود، در راستای ایجاد وحدت رویه در پاسخگویی به متقاضیان صدور پروانه ساختمانی و سایر گواهی های قانونی مربوط به منظور رونق بخشی به صنعت ساختمان با استفاده از ظرفیت های موجود در ضوابط و مقررات شهرسازی مقرر و ملاک عمل در طرح های تفصیلی موجود (از جمله ظرفیت های موجود در فضاهای مشاعی و عمومی) وفق بندهای زیر اقدام نماید.

۱- به منظور بهینه سازی ارتقای سطح فضاهای مشاعی و عمومی و همچنین افزایش کیفیت این گونه فضاها منطبق بر ضوابط و مقررات شهرسازی در ساختمان ها قسمت های الف و ب و بند ۱ مصوبه شماره ۲۱۸۸۸/۹۶/۰۵ش-۱۶/۱۲/۱۳۹۶ حذف و جدول زیر جایگزین بندهای مذکور می‌شود.

ردیف عنوان سطح اشغال تراکم عوارض پارکینگ تغییر بهره برداری اعیان توضیحات

۱ پله فرار - - - - -

۲ حیاط خلوت و نورگیر - - - - - مساحت کمتر از ۱۲ مترمربع با عرض کمتر از ۲ متر در پآیین ترین طبقه وقوع مشمول سطح اشغال می‌گردد.

۳ وید - - - - - صرفاً در یک طبقه محاسبه می‌شود.

۴ درز انقطاع - - - - -

۵ آسانسور - - - - -

۶ سرویس بهداشتی - - - - - در مسکونی ها حداکثر ۴ مترمربع صرفاً در حیاط معاف می‌باشد

۷ نمازخانه عمومی و متعلقات - - - - - در کلیه کاربری های غیر مسکونی در فضاهای عمومی

۸ داکت - - - - -

۹ تاسیسات - - - - - در کاربری مسکونی در زیرزمین و همکف صرفاً از تراکم معاف گردد و در کاربری های غیر مسکونی همکف مشمول تراکم است.

۱۰ نمای تزئینی - - - - - حداکثر به عرض پیش آمدگی ۳۰ سانتی متر مشروط به عدم مزاحمت

۲- تسهیلات در نظر گرفته شده در بند ۶ مصوبه شماره ۲۴۷۶/۹۵/۰۴/ش-۱۵/۲/۱۳۹۵ به تمامی کاربری ها به جز کاربری مسکونی تسری می یابد.

۳- مساحت انباری مندرج در ماده ۷ مصوبه شماره ۴۲۶۲/۹۵/ش-۱۲/۳/۱۳۹۵ مشروط بر اینکه تعداد کل واحدهای انباری در کل ساختمان (پشت بام،همکف، زیرزمین) مجموعاً از تعداد واحدهای احداثی بیشتر نشود، به چهار متر مربع افزایش می یابد.

۴- اعطای مجوز وفق ماده ۵ مصوبه شماره ۲۴۶۳/۹۵/۰۴/ش-۱۲/۳/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر در املاکی که یک سمت پلاک مجاور دارای سطح اشغال بیشتر (با لحاظ شرایط ماده مذکور برای آن پلاک) باشد، به متقاضیان آن پلاک ها همباد با ملک مجاور مورد نظر مشروط به رعایت زاویه ۴۵ درجه از سمت ملک مجاور با سطح اشغال کمتر بلامانع است. شهرداری مشهد مقدس می‌تواند در خصوص بلوک های محلی نیز تا حد تراکم مجوزهای صادر شده برای ساختمان های بافت شکل گرفته در بلوک به همین شیوه پاسخگویی نماید.

تبصره- پاسخگویی به موارد فوق پس از بررسی موضوع در هیات فنی مناطق شهرداری مشهد مقدس و تایید آن توسط هیات مذکور انجام خواهد پذیرفت.

۵- تسهیلات در نظر گرفته شده در بند ۱ مصوبه شماره ۲۹۹۴/۹۶/۰۴/ش-۱۷/۳/۱۳۹۶ در خصوص رایگان بودن هزینه های صدور پروانه برای کاربری های ورزشی (به غیر از استخر) به فضاهای ورزشی اختصاصی (درونگرا) تقاضای احداث در سایر کاربری ها مانند: مسکونی، اداری، انتظامی، بهداشتی، آموزشی، فرهنگی و مذهبی و کلیه کاربری های خدماتی مشروط به اینکه این فضاها در زیرزمین یا همکف (بدون احتساب در تراکم) ویا در طبقات مجاز (با احتساب در تراکم) احداث شده و صرفاً توسط ذینفعان کاربری اصلی مورد استفاده قرار گیرد تسری می یابد.

۶- سطح اشغال اتاقک نگهداری پسماند به عنوان زیربنای ساختمان تلقی نگردیده و مشمول محاسبه ۵ درصد و ۲ در عرض نمی شود. (تبصره ۱ ذیل ماده ۳ مصوبه ۲۳۱۳/۳/ش-۱۸/۷/۱۳۸۸ به موجب این تبصره اصلاح شد.)

۷- دو تبصره به ماده ۴ مصوبه شماره ۴۴۶۲/۹۵/۰۴/ش-۳/۱۲/۱۳۹۵ الحاق می‌شود.

تبصره الحاقی ۱: به منظور ارتقای کیفیت معماری و امکان طراحی مناسب پروژه های ساختمانی، در صورت جابه جایی تراکم در طبقات مجاز پروانه صادره و در حد سطح اشغال مصوب ضابطه طرح تفصیلی تراکم جابجا شده صرفاً در قالب زیربنای بدون پروانه به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع شود.

تبصره الحاقی۲: در خصوص ساختان‌های مسکونی (به جز گروه د) در صورت جابه جایی تراکم مجاز اعطایی طبقه همکف به سایر طبقات وفق مصوبه مزبور با رعایت ضوابط شهرسازی و حداکثر ارتفاع ۲۳ متر، تراکم جابجا شده در قالب زیربنای بدون پروانه به کمیسیون ماده صد ارجاع گردد.

۸- مجموع دامنه معافیت از مشاعات (به جز ردیف های ۶، ۷، ۹ و ۱۰ جدول بند ۱ این مصوبه) در ساختمان های بلند مرتبه (مسکونی و غیر مسکونی) تا ۵ درصد عرصه و در سایر ساختمان های مسکونی که بلند مرتبه محسوب نمی شوند، تا حد ۲ در عرض ملک بلامانع است.

۹- در صورت وجود ابهام و عدم امکان پاسخگویی به درخواست متقاضیان در هیات فنی مناطق شهرداری مشهد مقدس موضوع در قالب کمیته ای (که به انتخاب شهردار مشهد مقدس می‌باشد) که به ریاست شهردار مشهد مقدس برگزار خواهد شد. بررسی و پاسخگویی خواهد شد.

۱۰- شهرداری مشهد مقدس مکلف است، گزارش اقدامات انجام شده در خصوص این مصوبه را در فواصل زمانی سه ماهه به شورای اسلامی شهر ارایه نماید.

۱۱- از تاریخ ابلاغ قانونی این مصوبه کلیه مصوبات مغایر با آن لغو می‌شود.

بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست.- رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۳۱۵۶/۹۹/۰۵/ش-۱۱/۳/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

«هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و احترام

بازگشت به اخطاریه موضوع کلاسه پرونده ۹۹۰۰۱۱۳ مطروحه در آن مرجع در خصوص شکایت آقای سید ابوتراب موسوی نسبت به مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه گذاری به استحضار می رساند: رکود اقتصادی جهان و ایران، افزایش قیمت مصالح و لوازم ساختمانی، اشباع واحدهای مسکونی و تجاری احداثی در شهرها و... در سال های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۷ موجب رکود شدید در ساخت و ساز شده بود، تلاش برای خروج از رکود اقتصادی، کاهش بیکاری و اشتغال زایی، به عنوان اولویت کاری تمامی مسئولان ملی و محلی، به ویژه مدیران شهری اجتناب ناپذیر بود. در همین راستا با توجه به اینکه رونق بخشی ساختمان و حرف وابسته باعث تحرک اقتصاد جامعه، و پیشگیری از افزایش بی رویه قیمت (در عین رکود) می گردید اقداماتی صورت گرفت. مصوبه مورد اعتراض که نتیجه پژوهش های گسترده، و تعاملات همه جانبه با دستگاه های ذیربط می‌باشد، پس از بررسی کامل در کمیته تطبیق مصوبات با قوانین فرمانداری مشهد، تصویب شد. این مصوبه دارای ویژگی هایی از جمله توجه به توسعه فضاهای مشاعی ساختمان ها جهت رفاه عمومی جامعه، عدم تعرض به حقوق مالکان املاک مجاور، کاهش قیمت تمام شده پروانه و پایانکار ساختمانی با کاهش تعرفه و نوع عوارض، بهای خدمات و جریمه تخلفات (علیرغم کاهش درآمد شهرداری) می‌باشد، که دستاوردهای مثبت و چشمگیری را به دنبال داشته است. با توجه به اینکه گردشکار مصوبه مورد اعتراض به مراتب بیش از آن چیزی است که شاکی اطلاع دارند (یا اینکه بیان داشته اند) و همچینین به دلیل لزوم بررسی مشترک موضوع با سازمان راه و شهرسازی و فرمانداری در خصوص پیامدهای این دادخواست در این شرایط کنونی که با رکود ساخت و سازها و بیکاری های گسترده ناشی از بیماری کرونا مواجه هستیم.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۳/۱۴۰۰ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس تبصره ماده ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱: «در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی شهری موضوع ماده ۵، مراتب در شورای عالی شهرسازی مطرح و نظر شورای عالی قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.» با توجه به حکم مقرر در تبصره فوق، مصوبه شماره ۱۹۲۵۱/۹۷/۰۵/ش-۸/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر مشهد که تحت عنوان رونق بخشی به ساخت و ساز و سرمایه‌گذاری به تصویب رسیده و متضمن اتّخاذ تصمیماتی در خصوص طرح‌ تفصیلی است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

مهدی دربینهیات عمومی دیوان عدالت اداری