رای شماره ۴۸۹ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۴۸۹
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۳/۱۱
شماره پرونده: ۹۹۰۰۲۷۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹-۱۵/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹-۱۵/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
نظر به اینکه طبق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ در پروانه ساختمانی حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید میشود و ضمانت اجرای عدم اتمام آن معین گردیده است و برای مضی هر دو سال از مهلت، افزایش به دو برابر ماخذ دو سال قبل تعیین گردیده است. لذا با توجه به اینکه قانونگذار در مقام بیان عوارض اتمام یا خاتمه ساختمان بوده و با اخذ پایان کار ساختمانی، ساختمان خاتمه یافته محسوب شده و صدور پایان کار به معنای تایید ساختمان به لحاظ مقررات شهرسازی و پرداخت تمامی عوارض آن و مجوز نقل و انتقال رسمی آن است. شایان ذکر است طبق دادنامه شماره ۴۷۱-۱۳/۷/۱۳۹۵ صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عوارض تاخیر در اتمام ساختمان ابطال گردیده است. همچنین با مداقه در اینکه وضع عوارض فرع بر ارائه خدمات است و در تاخیر نماسازی، شهرداری هیچ خدماتی ارائه نمی دهد و ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری مبین ارائه خدماتی به ملک موضوع عوارض نیست. چرا که شهرداری هیچ اقدامی در راستای زیباسازی شهر از طریق حذف نمای ساختمان نمی تواند انجام دهد و نمای ساختمان شخص را بدون اذن وی نمی توان تغییر داد. لذا عوارض موضوعه، ماهیت جریمه است که بابت تاخیر در نماسازی ساختمان و ملک شخص وضع گردیده و به نوعی ضمانت اجرای عدم رعایت یا تاخیر در آن میباشد که توجه به دادنامه های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵۷۸-۲۱/۶/۱۳۹۶ و ۶۱۲-۲۸/۶/۱۳۹۶ و ۶۱۳-۲۸/۶/۱۳۹۶ مشعر بر اینکه با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲و اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون میباشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش بینی نشده است و نیز نظر به اینکه در قانون فوق خسارت پیش بینی گردیده و پیش بینی جریمه با عوارض مجدد که ماهیت مجازات میباشد فاقد توجیه حقوقی میباشد و از طرفی طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار گردیده است. لذا اخذ عوارض مندرج در مصوبه معترض به خارج از موازین و مقررات قانونی میباشد. همچنین با عنایت به اینکه طبق اصل تسلیط مندرج در ماده ۳۰ قانون مدنی و اصول ۲۲ و ۴۷ قانون اساسی در خصوص رعایت حرمت حقوق مالکانه اشخاص و منع از تعدی به آن، هر شخصی نسبت به مالکیت خود حق هرگونه انتفاع و بهره برداری را دارد و زمانی که ملائت دارد تصرفات مکمل را در آن انجام می دهد و ممکن است در زمانی بنا به دلایلی که خارج از توان مالک باشد وی نتواند انتفاع و بهره برداری کند با مخارجی را برای تکمیل نما تخصیص دهد. لذا وضع عوارض معترض به با اصل تسلیط و آزادی اراده اشخاص در مالکیت خود مغایر میباشد و همین شایان ذکر است عوارض بر املاک رها شده و بلا استفاده طبق دادنامه های متعدد دیوان عدالت اداری من جمله دادنامه شماره ۱۴۲۴-۹/۷/۱۳۹۸ ابطال گردیده است. علی هذا عوارض معنونه معترض به مغایر قانون و خارج از حدود اختیار شورا وضع گردیده و شایسته ابطال از زمان تصویب مستند به ماده ۱۲، ۱۳، ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
«ماده ۱۰: عوارض تاخیر در نماسازی ساختمان
کلیه ساختانهایی که دارای پایانکار ساختمانی بوده و به هر دلیلی نسبت به نمای ساختمان خود اقدامی انجام نداده باشند و یا در ساختانهای دارای اسناد غیر رسمی که منشا تصرفات و احداث آنها قانونی باشد به منظور ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری، بعد از اطلاع رسانی و اخطار کتبی (که رویت مالک ملک رسیده باشد) پس از گذشت شش ماه از زمان اخطار شهرداری نسبت به دریافت عوارض تاخیر در نماسازی به صورت سالانه و براساس فرمول ذیل اقدام خواهد گرد.
نحوه محاسبه عوارض P = قیمت جدول پیوست شماره یک
S × P × ۱/۲ S = سطح کل نما اعم از سطح کل نمای بنا و سطح کل نمای دیوار حیاط و محوطه
در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری اراک به موجب لایحه شماره ۲۲۵۴۳-۱۱/۵/۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:
«اولاً: به موجب مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب ۲۸/۸/۱۳۶۹ شورای عالی شهرسازی و معماری، کلیه سطوح نمایان ساختمان های واقع در محدوده و حریم شهرها و شهرک ها که از داخل معابر قابل مشاهده است، اعم از نمای اصلی یا نماهای جانبی، نمای شهری محسوب شده و لازم است با مصالح مرغوب به طرز مناسب، زیبا و هماهنگ نماسازی شود و صدور گواهی پایانکار ساختمان نیز مشروط به انجام نماسازی نماهای اصلی و جانبی عنوان گردیده است؛ ثانیاً: در بند ۲۰ ماده ۸۰ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر عنوان گردیده همچنانکه قبل تر از آن نیز در بند ۱۸ ماده ۴۵ قانون شهرداری تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات انجمن شهر تعیین گردیده بود؛ بنابراین با توجه به اینکه تاخیر در نماسازی به زیبایی شهر آسیب وارد مینماید و نماسازی برای حفظ زیبایی شهر ضروری میباشد، وضع عوارض برای تاخیر در انجام آن مغایر با موازین قانونی به نظر نمی رسد؛ ثالثاً: بر اساس بند ۲۷ ماده ۵۵ قانون شهرداری، وضع مقررات خاص و انجام هرگونه اقداماتی که در حفظ زیبایی شهر موثر باشد مجاز شمرده شده است؛ رابعاً: مطابق بند ۱۶ ماده ۸۰ (۷۱ سابق) قانون تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرها است. همچنانکه هیات عمومی دیوان در بند (ب) رای شماره ۷۹-۲۱/۲/۱۳۹۵ به این موضوع تاکید نموده است، خامساً: آراء مورد استناد شاکی هیچ ارتباطی به تعرفه عوارض مورد شکایت نداشته و نسبت به موضوع دعوی خروج موضوعی دارند؛ النهایه با عنایت به مجموع مراتب یاد شده به ویژه مقررات مذکور در بند ۲۰ ماده ۸۰ قانون شوراها و بند ۲۷ ماده ۵۵ قانون شهرداری و مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب ۲۸/۸/۱۳۶۹ شورای عالی شهرسازی و معماری، استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت مطروحه را از آن مرجع مینماید.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۳/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ مقرر شده است که: «در پروانههای ساختمانی که از طرف شهرداریها صادر میشود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید گردد و کسانی که در میدانها و معابر اصلی شهر اقدام به ساختمان میکنند باید ظرف مدت مقرر در پروانهها ساختمان خود را به اتمام برسانند و در صورتی که تا دو سال بعد از مدتی که برای اتمام بنا در پروانه قید شده باز هم ناتمام بگذارند، عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز اگر ساختمان همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر ماخذ دو سال قبل افزایش خواهد یافت تا به ۴ درصد در سال بالغ گردد. ابنیه ناتمام که از طرف مقامات قضایی توقیف شده باشد، مشمول این ماده نخواهد بود.» نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره یادشده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹-۱۵/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک که متضمن تعیین عوارض تاخیر در نماسازی ساختمان است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
محمد مصدقرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری