رای شماره ۶۸۱ مورخ ۱۳۹۵/۰۹/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۶۸۱
تاریخ دادنامه: ۱۶/۹/۱۳۹۵
کلاسه پرونده: ۹۳/۸۹۸
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک توسعه تعاون
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۲- ۱۱/۱۱/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر هندیجان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲۲- ۱۱/۱۱/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر هندیجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« با سلام و احترام
اینجانب زهرا ضیائی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون با اختیارات حاصله از برگه نمایندگی به شماره ۲۴۴۶۱/۲۸۰۰۰/۲۲-۲۱/۱۰/۱۳۹۳ نسبت به مصوبه شورای اسلامی بندرعباس در خصوص وضع عوارض برای بانک توسعه تعاون، با ارائه مستندات ذیل اعتراض خود را اعلام می دارم:
الف) شخصیت حقوقی بانک توسعه تعاون
احتراماً به استحضار می رساند، بانک توسعه تعاون به استناد بند «و» ماده ۹ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تاسیس گردیده و به استناد ماده ۵ اساسنامه یک بانک ۱۰۰% دولتی بوده و تمامی سرمایه آن متعلق به بیت المال میباشد.
ب) دفاعیات
۱- به استحضار عالی می رساند شورای اسلامی شهر هندیجان در مصوبه شماره ۲۲ خود به تاریخ ۱۱/۱۱/۱۳۸۹ و بر اساس لایحه ۱۱۳۲۱-۶/۱۱/۱۳۸۹ بانک توسعه تعاون را مکلف به پرداخت ۰۰۰/۳۱۲/۴ ریال به شهرداری و ۰۰۰/۵۳ ریال به آموزش و پرورش کرده است، در این خصوص لازم به ذکر است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در متن رای، شوراهای اسلامی شهر را مجاز به تعیین عوارض محلی جدید و نیز افزایش نرخ عوارض دانسته در حالی که مطابق آراء شماره ۲۲۱، ۲۲۰، ۲۱۹ و نیز آراء ۲۵۴-۲۶۰ -۱۰/۴/۱۳۹۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری فعالیت بانک محلی نمیباشد. لازم به توضیح است که صلاحیت شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض شامل:
الف- ارگانهای مشمول قانون نظام صنفی ب- محدود به تصویب عوارض محلی است
در مورد بند الف شایان ذکر است که با توجه به تعریف فرد صنفی و واحد صنفی مذکور در مواد ۲ و ۳ قانون نظام صنفی مصوب سال ۱۳۸۲، بانکها پیشه ور و صاحب حرفه و شغل آزاد نبوده، بلکه مطابق بند الف ماده ۳۱ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱، شرکت سهامی عام میباشند و سرمایه بانکهای دولتی متعلق به دولت بوده و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب سال ۱۳۵۸ و سایر مقررات مربوطه اداره میشوند، بنابراین اطلاق صنف بر بانکها و مطالبه عوارض حق کسب و پیشه در تعارض با ماهیت قانونی و نوع فعالیت آنها میباشد بنابراین شورای اسلامی شهر نمی تواند اقدام به تصویب عوارض برای بانکها نماید.
همچنین در خصوص صلاحیت تصویب عوارض نیز مطابق بند ۱۶ از ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اصلاحی مصوب سال ۱۳۷۵، اگرچه تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تعیین نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است اما حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نمیباشند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها کشوری میباشد لذا وضع و برقراری عوارض توسط شوراهای اسلامی برای بانکها از صلاحیت آنها خارج است.
جدای از آرای متعددی که در این خصوص هم از دیوان عدالت اداری صادر شده و هم از شعب مختلف دادگاههای عمومی و بدوی، آرای شماره ۲۲۰، ۲۱۹ و ۲۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که به تاریخهای ۲۶/۴/۱۳۹۱ و ۱۴/۵/۱۳۹۱ صادر شده، همگی حکایت از این مطلب دارند که فعالیت بانکها و شعب آنها کشوری بوده و محلی محسوب نمی گردند، لذا تعیین عوارض توسط شوراهای شهر برای بانکها فاقد وجاهت قانونی است.
در توضیح عوارض محلی به استحضار می رساند، عوارض محلی عوارضی است که حوزه عمل و شمول آن، کالاها و خدمات مصرفی در محدوده آن شهر، بخش و شهرک مربوط میباشد و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور بوده و محلی تلقی نمی شود، لذا وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها مغایر قانون است. این موضوع در رای شماره ۲۶۰- ۲۵۴ -۱۰/۴/۱۳۹۲ صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به صراحت قید گردیده است.
۲- قانونگذار در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نموده است که: « برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.» و در بند ۱۱ ماده ۱۲ همین قانون، خدمات بانکی و اعتباری بانکها از پرداخت مالیات معاف گردیده است، لذا با توجه به اینکه تکلیف مالیات بانکها در این قانون مشخص گردیده است و بانکها معاف از پرداخت هستند بنابراین وضع هرگونه عوارض توسط مراجعی مانند شوراهای اسلامی و... مخالف صریح حکم قانون میباشد.
۳- حسب بند «ب» ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آنها در موارد معین مصوب سال ۱۳۷۳ پرداخت هرگونه وجهی به عنوان مالیات و عوارض جدید با تصویب شورای عالی اقتصاد مجاز است و اصل ۵۱ قانون اساسی مقرر می دارد: « هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون». همچنین ریاست محترم جمهور طی نامه شماره ۳۵۳/م۲۳۰/۱۲/۸۷ بانکها را از پرداخت هرگونه عوارض کسب و پیشه معاف دانسته است.
۴- بر اساس ماده ۴ قانون اصلاح موادی از برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات مصوب سال ۱۳۸۱ در هشت بند احصاء گردیده است که در هیچ یک از بندهای هشتگانه نامی از بانکها برده نشده است.
نتیجه گیری:
اولاً: اصل ۴۴ قانون اساسی بخش دولتی را چنین تعریف کرده است: بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه آبرسانی و... است که به صورت مالکیت خصوصی و در اختیار دولت است، سایر قوانین من جمله ماده ۱ قانون محاسبات عمومی کشور و بند ۲ از قسمت (ج) و بند ۵ از قسمت (ب) قانون سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بر این موضوع تاکید دارند، که بانکهای دولتی کشور تحت حاکمیت دولت جمهوری اسلامی است و مطلق سهام آنها از طرف دولت تامین و متعلق به دولت جمهوری اسلامی میباشد. ماده ۵ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می دارد: « برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها تعیین شده همچنین بانکها و موسسات اعتباری مجاز توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع میباشد. جدای از این قاعده که بانکها، خصوصاً بانکهای دولتی و در مجموع بانک مرکزی به عنوان نهادی حاکمیتی، دولتی تلقی میشوند، قانونگذار به شرح ماده ۱ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید کنندگان کالاها، ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی را صرفاً به موجب قانون مزبور،مجاز اعلام داشته و مقررات و اختیارات مراج مختلف در وضع مالیات و عوارض جز در موارد مصرح در ماده مذکور را لغو کرده است. در پایان با امعان نظر به مراتب فوق الاشعار و از آنجایی که مطابق بند ۱۶ از ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بنا به حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ دلالت بر آن دارد که شهرداری و شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند در حالی که حوزه فعالیت بانکها محلی نیست بلکه کشوری است، لذا تعیین عوارض برای بانکها کاملاً برخلاف قانون است. در خصوص این گونه پرونده ها آرای متعددی از محاکم عمومی و تجدیدنظر صادر گردیده است که این نظریه را تصدیق مینماید، همچنین آرای متعددی از خود هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده که همگی موید این مطلب است که فعالیت بانکها در سطح جامعه محلی نیست بلکه نوع فعالیت آنها کشوری است لذا تعیین عوارض محلی برای آنها خارج از صلاحیت شوراهای اسلامی شهر وکمیسیون ماده ۷۷ شهرداریها است. لذا با توجه به موارد فوق الذکر از محضر محترم قاضی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور رای شایسته در این مورد را دارم. »
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۵۵۷-۱۸/۱۱/۱۳۹۲ ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:
« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: رفع نقص مربوط به پرونده کلاسه ۹۳/۸۹۸
با سلام و احترام
در خصوص بند اول اخطار رفع نقص به استحضار می رساند:
به پیوست مصوبه شماره ۲۲-۱۱/۱۱/۱۳۸۹ دو برگ لایحه نیز با مهر شورای شهر که در آن دریافت عوارض سطح شهر در مورد کلیه ساختانها اعم از دولتی و غیردولتی آورده شده به حضور هیات محترم تقدیم گردیده که در آن اگرچه صراحتاً نامی از بانکها برده نشده اما شورای شهر هندیجان و نیز شهرداری آن شهرستان بر اساس همین مصوبه اقدام به وضع عوارض برای بانکها نموده و علی رغم دفاعیات بانک مبنی بر دولتی بودن و عدم صلاحیت شورای شهر برای تصویب عوارض محلی که تفصیل تمامی دلایل در دادخواست تقدیمی آورده شده اما همچنان شهرداری مصر بر اجرای آن میباشد لذا با عنایت به دفاعیات صورت گرفته در دادخواست تقاضای ارائه طریق در این خصوص و ابطال مصوبه شورای شهر را خواستارم ضمن اینکه بر اساس بررسیهای به عمل آمده این شورا مصوبه ای دیگر در این خصوص نداشته تا به محضر دیوان ارائه گردد.
در خصوص بند دوم نیز برگه دوم دادخواست به حضور ارائه میگردد.
در توضیح بند (۱) شورای شهر در قسمت متن لایحه دو سطر اول به استناد ساختانهای دولتی و غیر دولتی برای بانک عوارض تصویب نموده است. لذا استدعا دارد نسبت به بند ساختانهای دولتی چون شامل بانکها نیز دانسته اند، ابطال صورت گیرد. با این توضیح که شورای شهر از این بند سوء استفاده نموده. علی رغم معافیت بانک طبق مستندات ارائه شده، از این امر سرپیچی می نمایند. لذا تقاضای ابطال را خواستارم.»
متن مصوبه شماره ۲۲-۱۱/۱۱/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر هندیجان در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
« تبصره ۲: کلیه ساختانهای تجاری در محدوده و حریم شهر عوارضی معادل ۳ درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول میگردد.
تبصره ۳: کلیه ساختانهای اداری، صنعتی و... در محدده و حریم شهر که مستلزم ذکر نام هستند عوارضی معادل ۴ درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول میگردد.
چ- شهرداری از هر واحد تجاری/ صنعتی و... در هنگام صدور و تمدید پروانه کسب و پیشه و استعلامات در محدوده و حریم قانونی شهر عوارض بهای خدمات مدیریت پسماند اخذ و وصول خواهد نمود.
ح- بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در هندیجان برای کلیه واحدهای اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردند معادل ۱۰۰ درصد عوارض سطح شهر (نوسازی) اعم از ملکی، اجاره ای، رهنی، وقفی تعیین میگردد که در صورتی محلهای مذکور بهای خدمات پسماند آنها کمتر از ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال باشد شهرداری مبلغ ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال را مورد محاسبه و اخذ نماید.
بهای خدمات مدیریت پسماند هر واحد اداری و..... = ۱۰۰%×(عوارض سطح شهر (نوسازی ملک) سالیانه
لازم به ذکر است مساجد، حسینیه ها، تکایا، مدارس (ابتدائی، راهنمائی، متوسطه دولتی) از پرداخت بهای خدمات دستورالعمل ابلاغی معاف و چنانچه در آن اماکن واحدهای غیر مرتبط (مانند واحدهای تجاری و مسکونی و...) مستقر باشند متناسب با نوع کسب مشمول پرداخت بهای خدمات فوق خواهند بود.»
علی رغم اینکه یک نسخه از شکایت شاکی برای شورای اسلامی شهر هندیجان فرستاده شده تا پاسخ دهد، نماینده حقوقی شهرداری هندیجان به موجب لایحه شماره ۱۴۳۲۰-۲۰/۱۲/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً در خصوص پرونده شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۰۱ و کلاسه ۸۹/۹۳۸ موضوع دادخواست بانک توسعه تعاون شهرستان هندیجان به طرفیت شورای اسلامی شهرستان هندیجان دایر بر ابطال مصوبه شماره ۲۲-۱۱/۱۱/۱۳۸۹ عرایض ذیل را معروض می دارد:
۱- بر اساس آییننامه اجرایی نحوه وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوب ۱۳۷۵، شوراهای شهر، بخش، شهرک، میتوانند برای تامین بخشی از هزینه های شهر اعم از خدماتی، اداری، عمرانی با رعایت ضوابط و سیاستهای موضوع این آییننامه عوارض وضع نمایند همچنین بر اساس ماده ۳ آییننامه، عوارض محلی از واحدهای صنفی،
تولیدی، خدماتی... که محل استقرار آن در محدوده قانونی شهر باشند قابل وضع و وصول است، نظر به اینکه بانکها همواره در سطح شهر در حال خدمات رسانی به شهروندان محترم میباشند لذا شهرداریها مجاز به وصول عوارض محلی از جمله عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری برای جبران بخشی از هزینه های ایجاد شده میباشد.
۲- به استناد نامه شماره ۱۹۲۲۷-۱۰/۱۲/۱۳۸۹ مشاور وزیر و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور که تصویر آن پیوست میباشد کلیه دستگاههای دولتی و وابسته به دولت مکلف به پرداخت عوارض شهرداری گردیده اند، از آنجا که بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسی بانکداری و اساساً بانکها تحت حاکمیت دولت میباشد و بخشی از دولت محسوب می گردند لذا عنوان دستگاههای دولتی شامل بانکها نیز میشود، لازم به ذکر است ممنوعیت شوراها در خصوص وضع عوارض صرفاً در خصوص درآمدهای ماخذ مالیات یعنی سود سهام شرکتها و سود اوراق مشارکت و سود سپرده گذاران و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها که جنبه ملی و کشوری دارد، میباشد.
۳- به استناد نامه شماره ۴۹۵۰/۳۰/۰۸/ب-۲۹/۱۱/۱۳۸۶ در خصوص معافیت ساختانهای متعلق به وزارتخانه ها و موسسات دولتی موضوع ماده ۲۶ قانون نوسازی، اولاً: به استناد قانون لغو ماده ۹۰ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۶۳ کلیه معافیتهای دولتی از جمله ماده ۲۶ قانون نوسازی مصوب سال ۱۳۷۴ برای کلیه دستگاهها و موسسات و شرکتهای دولتی و وابسته به دولت ملغی شده است. ثانیاً: به استناد تبصره ۳ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال ۱۳۸۱ از ابتدای سال ۱۳۸۲ نیز کلیه قوانین مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض به شهرداریها ملغی شده است.
۴- شهرداری هندیجان بر اساس مصوبه شماره ۲۲ و لایحه تنظیمی ۱۱۳۲۱-۱۱/۱۱/۱۳۸۹ و مصوبه شماره ۱۷و لایحه ۱۳۴۲۸-۱/۱۱/۱۳۹۱ و همچنین مصوبه شماره سوم شورای اسلامی شهرستان هندیجان و لایحه شماره ۱۰۴۶۵-۱۵/۱۰/۱۳۹۲ که مراحل قانونی آن طی و تصویب شده است و تصویر آن پیوست میباشد، اقدام به وصول عوارض از جمله عوارض نوسازی و پسماند شهری کرده است که این موضوع از نظر محتوی با آنچه تحت عنوان مالیات پرداختی به دولت توسط بانکها صورت میگیرد (سود سپرده سرمایه گذاران و سایر عملیات بانکی) و همچنین عوارض کسب و پیشه متفاوت میباشد، بنابراین شورای اسلامی شهر هندیجان در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خویش عمل نموده و جهت جبران بخشی از هزینه های خود در راستای عمران، آبادی، تنظیف و سایر خدماتی که ارائه مینماید اقدام به وضع و وصول عوارض محلی کرده است که این امر کاملاً با عوارض ملی و کشوری متفاوت میباشد.
۵- آرای صادر شده توسط دیوان عدالت اداری عمدتاً در خصوص عوارض کسب و پیشه میباشد نه عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری و همچنین آرای مذکور رای وحدت نبوده و صرفاً در همان مورد ساری و جاری واجد اعتبار بوده و لاغیر.
در نهایت لازم به توضیح است در خصوص ابطال رای کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری هندیجان سابقاً دادخواستی توسط بانک توسعه تعاون به طرفیت شهرداری هندیجان در دادگاه عمومی شهرستان هندیجان ارائه شده است و متعاقب آن رای دادگاه بدوی به نفع شهرداری هندیجان و محکومیت بانک توسعه تعاون صادر و توسط نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون مورد تجدیدنظر خواهی قرار میگیرد که در نهایت حکم به رد دعوی تجدیدنظر خواه (بانک توسعه تعاون) صادر میشود تصویر حکم بدوی و تجدیدنظر مزید اطلاع ضمیمه میگردد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اگر چه مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده است اما حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ مبنی بر صلاحیت شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در قانون اخیرالذکر مشخص نشده باشد، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نیستند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها غیر محلی و کشوری است، بنابراین مصوبه شماره ۲۲ شورای شهر هندیجان در قسمتهای مورد شکایت از باب شمول به بانکها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب میباشد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری