رای شماره ۷۴ مورخ ۱۳۹۰/۰۲/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده:۷۷/۹۰
شاکی:سازمان بازرسی کل کشور
موضوع: ۱- ابطال مصوبه شماره ۲۱۸۸۸۳/ت۴۵۳۴۰ ه- مورخ ۱/۱۰/۱۳۸۹ هیات وزیران ۲- ابطال بخشنامه شماره ۲۱۶۶/۰۱/۹۰ مورخ ۲۲/۱/۱۳۹۰ استاندار تهران ۳- ابطال بخشنامههای ۵۶۱۱۱/۲۰۰ مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۸۹ و ۱۴۴۵/۲۰۰ مورخ ۲۸/۱/۱۳۹۰ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور
تاریخ رای: دوشنبه ۱۲ اردیبهشت ۱۳۹۰
شماره دادنامه:۷۴
گردش کار: به موجب شکایت نامه شماره ۱۲۷۹۸ مورخ ۱۳۹۰/۰۱/۳۰ قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور، تصمیم هیات وزیران و بخشنامههای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و استاندار تهران در خصوص کاهش ساعات کار ادارات دولتی و عمومی مستقر در شهر تهران در کمیسیون تطبیق مصوبات با قانون این سازمان مورد بررسی قرار گرفته و بناء به جهات زیر مغایر قانون بوده و ابطال آنها را مستنداً به تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور خواستار گردیده است. الف: به موجب مصوبه ۱۳۸۹/۱۰/۰۳ هیات وزیران، ساعات آغاز به کار ادارات و مشاغل مختلف در تهران، مدت زمان کارکرد روزانه ادارات دولتی و عمومی یک ساعت تقلیل یافته و مقرر گردیده ساعات کار به نحوی تنظیم گردد که یک ساعت زودتر از مهلت مقرر پایان پذیرد و کسری ناشی از آن با دورکاری و کار در منزل جبران شود و به دستگاههای دولتی اجازه داده شده که تا پایان سال ۱۳۸۹ حداقل بیست درصد از وظایف و خدمات خود را از طریق روشهای دورکاری در منزل تعریف کنند. سازمان بازرسی کل کشور مدعی است این اقدام دولت مغایر با ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری است که ساعت کار کارمندان دولت را ۴۴ ساعت در هفته تعیین نموده و در قانون مزبور نیز تنها تغییر ساعات کاری کارمندان دولت پیش بینی شده و نه تقلیل آن و از طرفی با تصویب کاهش یک ساعت از زمان کاری کارمندان بدون هرگونه برنامهریزی لازم جهت دورکاری و کار در منزل، عملاً یک ساعت از تعهدات کاری آنان کسر شده است و علاوه بر اینها دورکاری برای همه مشاغل ممکن نمیباشد، لذا مصوبه هیات وزیران مغایر قانون وخارج از حدود اختیارات باشد. ب: به موجب بخشنامه شماره ۲۱۶۶/۰۱/۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۱/۲۲ استاندار تهران به کلیه ادارات، سازمانها ودستگاههای اجرایی مستقر در شهر تهران، ساعات کاری جدید اعلام گردیده و تصریح شده است که: " پیرو نامه شماره ۹۲۷۱۰/۱ مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۸ در خصوص اعلام ساعات کاری، با لحاظ نمودن کلیه ملاحظات و تداوم اقدامات پیشگیرانه برای جلوگیری از تشدید وضعیت ترافیکی و آلودگی هوای تهران تا اطلاع ثانوی ساعت کار ادارات از ۸ صبح لغایت ۳۰/۱۴ تعیین میشود...." همچنین به موجب بخشنامهی شماره ۱۴۴۵/۲۰۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۱/۲۸ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهوری تصریح گردیده: " به استناد بخشنامه شماره ۲۱۶۶/۰۱/۹۰ مورخ ۲۲/۱/۹۰ استاندار تهران و رییس کمیته مواقع اضطراری آلودگی هوای تهران و نظر به نتایج مثبت حاصله از اعمال سیاستهای کاهش تردد وسایط نقلیه و به تبع آن کاهش آلودگی هوای تهران و تداوم این رویه در جهت تضمین بهداشت و سلامتی شهروندان عزیز ساکن در کلانشهر تهران تا اطلاع ثانوی با رعایت نکات زیر از ساعت ۸ صبح تا ۱۴:۳۰ تعیین میشود. و بر اساس تصمیمات مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۷ کمیته کاهش آلودگی و مواقع اضطراری هوای تهران، ساعات کار کلیه دستگاههای اجرایی در کلان شهر تهران تا اطلاع ثانوی یک ساعت دیگر کاهش یافته است." و در بخشنامه شماره ۵۶۱۱/۲۰۰ مورخ ۲۹/۱۰/۸۹ معاونت مذکور به دستگاههای اجرایی ابلاغ شده با توجه به تصمیمات مورخ ۲۷/۱۰/۸۹ کمیته کاهش آلودگی هوا ساعات کار کلیه دستگاههای اجرایی در کلان شهر تهران تا اطلاع ثانوی یک ساعت دیگر کاهش مییابد. سازمان بازرسی کل کشور مدعی است مستند بخشنامههای مذکور در کاهش زمان کاری کلیه دستگاههای اجرایی کلان شهر تهران، تصمیم کمیته کاهش آلودگی هوا و قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴/۰۲/۰۳ اعلام شده و این در حالی است که در ماده ۳ قانون مزبور، منابع آلوده کننده احصاء گردیده و ادارات دولتی و دستگاههای اجرایی در زمره منابع آلوده کننده نمیباشند و لذا اقدام مراجع مذکور مغایر قانون و خارج از حدود اختیاراتشان میباشد. استاندار تهران به موجب لایحه دفاعیه شماره ۲۵۰/۹۰/۱ مورخ ۱۳۹۰/۰۲/۰۱ اشعار داشته است که: الف: بخشنامه شماره ۲۱۶۶/۰۱/۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۱/۲۲ استانداری تهران، مستند به تصمیمات کمیته مواقع اضطراری آلودگی هوای شهر تهران و ماده ۷ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ اتخاذ شده است و به موجب ماده ۷ این قانون وضع ممنوعیت یا محدودیتهای موقت زمانی، مکانی و نوعی برای منابع آلوده کننده امکان پذیر است و وسایل نقلیه موتوری به عنوان یکی از منابع آلوده کننده در ماده ۳ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا ذکر شده است. ب: ایجاد ممنوعیت در تردد وسایل نقلیه موتوری، در ساعات حضور کارکنان در محل کار تاثیر گذار است و نمیتوان انتظار داشت وسایل نقلیه موتوری ممنوع التردد یا محدود التردد باشند ولی کارکنان دولت که با همین وسایل نقلیه به محل کار تردد مینمایند به موقع سرکار خود حاضر باشند. ج: در بخشنامههای مورد بحث در واقع ساعات ورود وسایل نقلیه حامل کارکنان دولت از وسایل نقلیه حامل سایر افراد جدا گردیده که باعث جلوگیری از حجم ترافیک میشود و در حقیقت تقسیم ساعات اقشار مختلف جهت ورود به مرکز شهر با هدف آسایش و سلامت بهداشت عمومی بوده و منطبق با ماده ۷ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا میباشد. د: پدیده آلودگی هوا در سال ۱۳۸۹ بیسابقه بوده و در صورت عدم اتخاذ چنین روشی، برحسب گزارش مراجع فنی تخصصی منجر به مرگهای دسته جمعی و یا تخلیه اضطراری شهر میشده است. ه : تمام تصمیمات کمیته و بخشنامههای مورد شکایت " اطلاق تا اطلاع ثانوی" داشته و بدیهی است با عادی شدن شرایط در تصمیمات بازنگری خواهد شد. و: ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری عام موخر است در حالی که دستگاههای مذکور در ماده ۷ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ خاص مقدم محسوب میشوند. معاون حقوقی، امورمجلس و استانهای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور نیز به موجب لایحه شماره ۲۰۴۱/۹۰/۲۳۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۲/۰۳ اعلام نموده که: " الف - در مورد مصوبه هیات وزیران: قائم مقام محترم سازمان بازرسی کل کشور مستند به ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری خواستار لغو مصوبه مورخ ۳/۱۰/۸۹ هیات وزیران شده است در حالی که مصوبه مذکور قبلاً به موجب نامه ریاست محترم مجلس شورای اسلامی از سوی مجلس محترم، مورد ایراد قرار گرفته و ملغیالاثر شده است، بنابراین طرح موضوع ابطال مصوبه مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تحصیل حاصل است و ضرورتی ندارد. ب- در مورد بخشنامههای استانداری تهران و معاونت توسعه مدیریت: ۱- به موجب ماده ۷ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ وزارت کشور مجاز است با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست، در مواقع اضطراری، که آلودگی هوای شهرها به حد هشدار برسد، ممنوعیتها یا محدودیتهایی را برای منابع آلوده کننده برقرار نماید. از سوی دیگر به موجب ماده ۳ همان قانون یکی از منابع آلوده کننده هوا، " وسایل نقلیه موتوری" میباشند. بنابراین استانداری تهران با استفاده از مواد ۳ و ۷ قانون مذکور، مجاز بوده محدودیتهایی را برای زمان ورود و خروج وسایل نقلیه موتوری به محدوده آلوده شهر تهران وضع نماید. ۲- از آنجا که اذن در شی، اذن در لوازم آن نیز میباشد، لذا پس از وضع محدودیتهای مربوط به ورود و خروج وسایل نقلیه موتوری به محدوده آلوده شهر تهران توسط استانداری، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور به موجب بخشنامه شماره ۵۶۱۱۱/۲۰۰ مورخ ۲۹/۱۰/۸۹ ساعات کار کارکنان دستگاههای اجرایی مستقر در کلان شهر تهران را به تناسب محدودیتهایی که برای وسایل نقلیه موتوری وضع شده بود، تعیین نمود. عنایت دارند که کاهش ساعات حضور کارکنان در محل کار، نتیجه اجتناب ناپذیر کاهش و تغییر در ساعت تردد خودروها در محدوده شهر تهران میباشد. ۳- ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و احکام مقرر در قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴، با یکدیگر ارتباط موضوعی و حکمی ندارند تا یکدیگر را لغو نمایند بنابراین ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، احکام مقرر در قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب سال ۱۳۷۴ را لغو ننموده و احکام مذکور کماکان به قوت خود باقیست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
۱- نظر به این که مطابق قانون الحاق یک تبصره به قانون نحوه اجراء اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصدو سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۸ و اصلاحات بعدی آن مصوب ۱۳۸۸/۰۱/۳۰ در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آییننامهها و تصویبنامههای مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصدو سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازمالاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد و رئیس مجلس شورای اسلامی به موجب نامه شماره ۸۳۹۸۷ ه-.ب مورخ ۱۳۸۹/۱۲/۱۴ بند ۲ مصوبه شماره ۲۱۸۸۸۳ ت ۴۵۳۴۰ ه- مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۰۱ هیات وزیران را مغایر با قانون اعلام کرده است بنابراین رسیدگی به درخواست ابطال مصوبه مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری منتفی میباشد. ۲- بخشنامههای مورد اعتراض در مورد اعلام ساعات کاری جدید کلیه ادارات، سازمانها و دستگاه های اجرایی مستقر در شهر تهران، در حدی که متضمن اعلام رسمی مقامات مندرج در ماده ۷ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ بوده و موجب اضطرار برای تغییر وقت اداری باشد، صحیح تلقی و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - محمدجعفر منتظری