رای شماره ۸۳ مورخ ۱۴۰۱/۰۱/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۰۸۳
تاریخ دادنامه: ۲۰؍۱؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۰۰۲۰۱۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳-۱ مصوبه شماره ۳۰۰؍۱۸۶۲۳- ۱۴۰۰/۰۲/۱۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳-۱ مصوبه شماره ۳۰۰؍۱۸۶۲۳- ۱۵؍۲؍۱۴۰۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" طبق تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها: «... شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید.» با امعان نظر به اینکه درصدهای تعیینی، سقف و غایت مقدار قدرالسهم های قانونی است که مجموعاً ۷۵؍۴۳ درصد میباشد و اعمال آن بایستی عادلانه و طبق ضرورت و بر مبنای نیاز ملک مورد تفکیک یا افراز منطقه و با معیارهای کارشناسی و ارزش افزوده حاصله باشد و این امر به معنای بلاقید و شرط بودن تعیین درصد یا قیمت آن از مالکیت مشروع اشخاص نیست. آنچه واضح و شفاف است اینکه شورای نگهبان در ایرادات اساسی پیش از تصویب ماده مرقوم، به تعریف ضابطه مشخص برای میزان آن تاکید نموده است چرا که اخذ میزان و درصد قابل توجهی از مالکیت مشروع اشخاص باید طبق ضابطه و بر مبنای نیاز واقعی شهر باشد و شهرداری و نهادهای متولی دیگر نباید به دید درآمدزایی و سهم خواهی به مثابه حق مسلم خود به آن بنگرند. با توجه به دقت وافر شورای نگهبان در خصوص عدم خدشه به مالکیت اشخاص، فلسفه تعیین حداکثر قدرالسهم بر مبنای حداکثر نیاز و قطع آن در درصد اعلامی است و حقی مسلم برای شهرداری ها در اخذ قدرالسهم ها به اعلی القدر نیست.
همچنین در سیر وضع و تصویب تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها در تبصره ۳ پیشنهادی طرح مجلس شورا ی اسلامی چنین مقرر گردیده بود « تبصره ۳- میزان قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی تا سقف ۲۵ درصد از کل زمین و سطوح مربوط به معابر از ۲۰ درصد الی ۲۵ درصد از کل زمین بر اساس دستورالعملی تعیین میشود که بنا به پیشنهاد مشترک وزارت کشور و شروای عالی استانها به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میرسد....» در بند ۲-۲-۱ نظرات استدلالی شورای نگهبان در شق (ج) بند ۲-۲-۱-۱ دیدگاه مغایرت مقرر گردیده است: « (ج) اخذ قدرالسهم مورد اشاره در این تبصره از سوی شهرداری در حکم مالیات است و طبق اصل ۵۱ قانون اساسی وضع مالیات و میزان دقیق آن باید به موجب قانون باشد و نمی توان تعیین این مساله را به شهرداری و نهادهای مشابه تفویض نمود. به همین دیل تبصره ۳ در تغایر با اصل ۵۱ قانون اساسی مبنی بر تعیین دقیق میزان مالیات به موجب قانون است.» کاملاً مبرهن است که تعیین قدرالسهم که در حکم مالیات است و طبق اصل ۵۱ قانون اساسی میزان دقیق آن باید به موجب قانون باشد و از آنجا که در تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها به اخذ قدرالسهم مجموعاً تا ۷۵؍۴۳ درصد اشاره شده که سقف آن است. بازه و گستره صفر تا حدود ۵۰ درصدی مالکیت اشخاص که مورد حمایت قانونگذار طبق اصول ۲۲ و ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی و مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی است به طریق اولی نمی تواند فاقد شاخص و معیار باشد و هر یک درصد از درصد تعیینی با توجه به متراژ موضوع مصوبه که ۵۱ هکتار است، ۵۱۰۰ مترمربع میباشد که با توجه به تعیین حداکثر قدرالسهم به میزان ۷۵؍۴۳ درصد واجد اهمیت است. شایان ذکر است وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران احصاء و تصریح گردیده که تعیین میزان قدرالسهم ها جزء این اختیارات نبوده و خارج از حدود اختیارات قانونی و برخلاف اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی است. ایضاً برخلاف نظریه شورای نگهبان در باب عدم صلاحیت میباشد. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون مغایرت های اساسی طرح تفصیلی با طرح جامع شهر مسجدسلیمان
استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان خوزستان
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ ۲۳؍۱؍۱۴۰۰ مصوبه مورخ ۱۱؍۱۰؍۱۳۹۸ شورای برنامه ریزی و توسعه استان خوزستان پیرامون مجموعه مغایرت های اساسی طرح تفصیلی با طرح جامع شهر مسجدسلیمان را که عمدتاً متاثر از سه محور ساماندهی سکونتگاه های حاشیه ای شهر، تغییر درحرایم چاه های نفتی و ساماندهی سکونتگاه های واقع بر عرصه های رانشی و لغزشی و آلوده نفتی بوده است را مورد بررسی قرار داد و ضمن عنایت به صورتجلسه مورخ ۲۰؍۱۲؍۱۳۹۹ کمیته فنی شماره یک به شرح زیر اتخاذ تصمیم نمود:
...................
۳-۱- با توجه به اینکه اراضی موسوم به هوا نیروز به مساحت حدود ۵۱ هکتار در محدوده مصوب قبلی دارای کاربری مسکونی بوده اند و بر همین اساس واگذار شده اند، لذا تخصیص حداقل ۴۳؍۷۵ درصد عرصه آنها بابت خدمات عمومی ومعابر مطابق ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها الزامی است. "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به موجب لوایح شماره ۸۹۹۹۱- ۲۱؍۷؍۱۴۰۰ و ۸۸۳۹۱- ۱۹؍۷؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:
" مطابق ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری یکی از وظایف شورای عالی مذکور بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات بعدی آنها میباشد. همچنین از دیگر وظایف این شورای عالی اظهارنظر نسبت به مقررات مربوط به طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی بازرگانی اداری، مسکونی، تاسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمومی شهر میباشد. لذا شورای عالی در چارچوب وظایف ذاتی خود این اختیار رادارد که بنابر مطالعات کارشناسی، هر مقدار لازم از اراضی داخل محدوده شهرها را به خدمات عمومی اختصاص دهد و در این رابطه محدودیتی برای شورای عالی شهرسازی و معماری وجود ندارد و بنابراین شورای عالی در مصوبه مورد اعتراض در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی خود عمل کرده است. به بیان دیگر در موضوع مانحن فیه شورای عالی با توجه به کمبود اراضی خدماتی شهر مسجدسلیمان مقرر نموده که سرانه های خدماتی در سقف تعیین شده در تبصره ۳ ذیل ماده ۱۰۱ قانون شهرداری تامین و در اختیار شهرداری قرار گیرد و در این فقره دقیقاً مطابق تصریح قانون عمل نموده است.
اصول ۲۲، ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی همچنین مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی که در لایحه شاکی مورد استناد قرار گرفته اند مالکیت اشخاص را مشروط به رعایت قوانین موضوعه دانسته است. لذا در حالی که مطابق بندهای پیشین، مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری در چارچوب قانون تقریر شده است، این مصوبه نه تنها نمی تواند مغایر با اصول ۲۲، ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی و مواد ۳۱ و ۳۲ قانون مدنی تلقی گردد، بلکه در راستای اصول و مواد قانونی مذکور میباشد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰؍۱؍۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص میشود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. با عنایت به اینکه بند ۳-۱ از مصوبه شماره ۳۰۰؍۱۸۶۲۳-۱۵؍۲؍۱۴۰۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون مغایرتهای اساسی طرح تفصیلی با طرح جامع شهر مسجدسلیمان، واجد جنبه موردی است و متضمن وضع قاعده عام الشمول نیست، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمیشود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست و به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع میشود./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری