رای شماره ۸۴ و۸۵ مورخ ۱۴۰۰/۰۱/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۸۵-۸۴
تاریخ دادنامه: ۱۷/۱/۱۴۰۰
شماره پرونده: ۰۰۰۰۰۱۰ و ۹۸۰۳۹۴۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱- خانم محبوبه اخلاصی ۲- آقای روح اله معصومی پور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶-۲-۶ بخشنامه شماره ۱۰۰۰/۹۷/۱۳۱۹۶-۳۰/۱۱/۱۳۹۷ سازمان تامین اجتماعی
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند ۶-۲-۶ بخشنامه شماره ۱۰۰۰/۹۷/۱۳۱۹۶-۳۰/۱۱/۱۳۹۷ سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
الف- متن دادخواست خانم محبوبه اخلاصی
« همان طور که مستحضر هستید حسب مصوبه شماره ۴۵۶۶۴-۳۰/۵/۱۳۶۸ هیات وزیران شغل پرستاری به عنوان یکی از مشاغل سخت و زیان آور شناخته شده است در نتیجه دارندگان این شغل با در نظر گرفتن و رعایت شرایط مربوطه میتوانند درخواست بازنشستگی با بیست سال سابقه کار دهند و با در نظر گرفتن تبصره سوم ماده واحده قانون بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی از مزایای آن استفاده نمایند (ابلاغیه ثبت شده در مجلس شورای اسلامی مورخ ۱/۹/۱۳۶۷) با این حال به استحضار می رساند که پرستاران بیمارستان پارسیان که طبق قوانین وزارت کار و رفاه اجتماعی و تامین اجتماعی مشغول به خدمت هستیم بعد از بیست سال سابقه کاری طبق این مصوبه درخواست بازنشستگی کرده و از اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان تهران تاییدیه سختی کار خود را گرفته ایم و در مرحله بعد به شعبه تامین اجتماعی ۲۵ واقع در سعادت آباد برای انجام سایر اقدامات قانونی مراجعه کردیم که متاسفانه از مرداد ماه ۱۳۹۸ بر اساس بخشنامه تامین اجتماعی صادره توسط سرکار خانم ناهید حیدری به شماره ۳۱۶۱۳/۹۸/۸۵۱۰-۱۲/۵/۱۳۹۸ بیمارستان پارسیان را از قبیل کارگاه هایی که بعد از سال ۱۳۸۱ تاسیس شده دانسته و از پذیرش این برگه قانونی سخت و زیان آور و ادامه روند بازنشستگی خودداری کرده و سختی کار تایید شده وزارت کار را مورد قبول نمی دانند. قابل ذکر است که تا قبل از این بخشنامه غیرقانونی پرستاران متعددی از این بیمارستان با استفاده این مصوبه قانونی بازنشسته شده اند. در پیگیری جهت رفع این بخشنامه که مخالف اصل مصوبه هیات وزیران که شغل پرستاری را جزء مشاغل سخت و زیان آور دانسته و برای بهره مند شدن از مزایای این مصوبه مکان و زمان خاصی تعریف نشده است. به سازمان تامین اجتماعی غرب تهران جناب آقای منوچهر گودرزی معاون امور بیمه ای و همچنین وزارت تعاون جناب آقای مظفری نامه ای به شماره ۹۸۳۱۹ ارجاع شد که متاسفانه علیرغم تایید این بزرگواران جهت ایراد داشتن این بخشنامه اقدامی جهت ابطال این بخشنامه غیرقانونی انجام نشده است. سوالی که مطرح است آیا تفاوتی بین کارکرد پرستاران مشغول در بیمارستانهایی که تاریخ تاسیس آنها قبل از سال ۱۳۸۱ بر میگردد با کارکرد پرستاران شاغل در بیمارستان پارسیان که تاریخ تاسیس آن بعد از سال ۱۳۸۱ بوده وجود دارد؟ چیزی که این بخشنامه غیرقانونی نشان میدهد تبعیض بین کار پرستاران در واحدهای درمانی تابع قانون وزارت کار و امور اجتماعی که همگی به عنوان پرستار، سرپرستار، کمک بهیار را در سابقه بیمه ای خود دارند و حق بیمه مشابه پرداخت کرده اند ایجاد کرده است. از ریاست دیوان عدالت اداری درخواست موکد از جهت ابطال این بخشنامه تامین اجتماعی که مغایرت با مصوبه هیات وزیران و مصوبه مجلس شورای اسلامی در مورد مشاغل سخت و زیان آور را دارد خواستاریم.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۸-۳۹۴۱-۳ مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۹۸ ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
« ۱- خواسته ابطال بند ۶-۲-۶ از بخشنامه شماره ۱۰۰۰/۹۷/۱۳۱۹۶-۳۰/۱۱/۱۳۹۷ سازمان تامین اجتماعی میباشد.
۲- قسمت مورد شکایت مغایرت با قانون ماده واحده قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی و (۷۶) قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۷ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ و الحاق دو تبصره به ماده ۷۶ مصوب ۱۳۷۱ و (تبصره ۲) که ۳۰/۱۱/۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی و جزء ۱ و ۳ بند (ب) تبصره ۲ آن در تاریخ ۱۴/۷/۱۳۸۰ عیناً به تصویب نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است. همچنین محسوب نمودن شغل پرستاری و بهیاری از مشاغل سخت و زیان آور و استفاده شاغلین حرف مذکور از مزایای تبصره ۳ ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی میباشد.»
ب- متن د ادخواست آقای روح اله معصومی پور:
«۱- در بند استنادی سازمان تامین اجتماعی، کمیته های استانی (مرجع تشخیص و تطبیق مشاغل سخت و زیان آور) را فاقد موضوعیت قلمداد نموده که مخالفت صریح و آشکار با بند (الف) و (ب) و تباصر ماده ۸ و نیز ماده ۷ و تبصره آن از آییننامه اجرایی مشاغل سخت و زیان آور مصوب ۱۳۸۶ (موضوع تبصره ماده ۵۲ قانون کار) را دارد.
۲- مورد استناد بند ۶-۲-۶ سازمان تامین اجتماعی از بخشنامه صدرالذکر به تجویز مصوبه هیات وزیران به شماره ۱۲۴۶۱۰/ک۴۴۵۴۷/ت-۶/۶/۱۳۸۹ مستند نموده است. در صورتی که مصوبه هیات وزیران (مفاد الحاق تبصره به ماده واحده) ناظر بر گروه شغلی (الف) یا به نوعی بند (الف) ماده یک آییننامه اجرایی سخت و زیان آور است و تسری به گروه شغلی (ب) ماده یک آییننامه اجرایی نمی تواند داشته باشد و مصوبه هیات وزیران اخیرالذکر ناظر بر تعهد کارفرماست نه کارگر و سازمان بر اساس استناد به آن صدور بند ۶-۲-۶ را نموده است. بدیهی است که مانع از حق مکتسب قانونی کارگران شده است.که این دلیل غیرموجه و مغایرت آن واضح است.
۳- با عنایت به قانون تفسیر و استفساریه مجلس شورای اسلامی مورخ ۲۹/۶/۱۳۹۰ که مصوب گردیده و در تاریخ ۶/۷/۱۳۹۰ به تایید شورای نگهبان رسیده لذا بند مورد استناد سازمان تامین اجتماعی با قوانین از جمله ماده واحده قانون بازنشستگی پیش از موعد تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۶۷ مخالف است.
۴- عنایت می فرمایید که بر اساس دادنامه شماره ۴۸۴-۲۸/۷/۱۳۸۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تشخیص و تطبیق مشاغل سخت و زیان آور بر عهده کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی است و مطابق ماده ۲ آییننامه اجرایی، تعیین سخت و زیان آور بودن مشاغل سخت و زیان آور در هر کارگاه با بررسی سوابق، انجام بازدید و بررسی شرایط کار توسط کارشناسان بهداشت حرفه ای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و بازرسان کار وزارت کار و امور اجتماعی و با تایید توسط کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی انجام میگیرد و همچنین صلاحیت بررسی سخت و زیان آور مشاغل و قطعی بودن تصمیمات کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی که رای وحدت رویه شماره ۸۰۰- ۷۸۸-۷۸۷ مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موید و مبین آن است لذا مورد استنادی سازمان تامین اجتماعی فاقد وجاهت قانونی است.
نظر به اینکه به موجب نظریه کمیته تشخیص و بررسی مشاغل سخت و زیان آور استانی (استان قم) شغل اینجانب را سخت و زیان آور دانسته آن هم در گروه شغلی (ب) و بر اساس استفساریه جزء بند ۱ تبصره ۲ ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی مصوب ۲۹/۶/۱۳۹۰ هر یک سال اشتغال در کارهای سخت و زیان آور به عنوان یک و نیم سال سابقه پرداخت حق بیمه محسوب میگردد. لذا توجهاً به مجموع سوابق بیمه پردازی اینجانب و تاییدیه کمیته های استانی نسبت به سخت و زیان آور شغل که گروه (ب) از ماده ۱ آییننامه اجرایی مصوب سال ۱۳۸۵ هیات وزیران میباشد و مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، مقرر شده که « چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است». هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ۸۴ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح مینماید. توجه و عنایت به اینکه در رای وحدت رویه مندرج فوق صلاحیت و بررسی و تشخیص و تطبیق سخت و زیان آوری مشاغل را مورد تایید قرار داده و دیوان عدالت اداری و مرجع مربوط را نسبت به رای وحدت رویه لازمالاتباع ملزم نموده لذا ضمن ابطال مورد استنادی سازمان بند ۶-۲-۶ از بخشنامه فوق الذکر الزام سازمان تامین اجتماعی نسبت به بازنشستگی اینجانب مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" بند ۶-۲-۶- حسب مفاد بند ۲ تصویب نامه مذکور، موضوع « اضافه نمودن یک تبصره با عنوان تبصره ۱ ماده ۳ آییننامه اجرایی مشاغل سخت و زیان آور»، طرح مشاغل کارگاه هایی که پس از تصویب قانون تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی ایجاد گردیده اند در کمیته های استانی موضوعیت ندارد».- سرپرست سازمان تامین اجتماعی "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۲۵۵۴/۹۹/۷۱۰۰-۲۵/۴/۱۳۹۹ توضیح داده است که:
" ۱- بند ۶-۲-۶ بخشنامه بازنشستگی این سازمان که شاکی تقاضای ابطال آن را مطرح ساخته مطابق با قانون ماده واحده قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی به ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی... و آییننامه آن تهیه و تنظیم شده است. توضیح اینکه مطابق این ماده واحده کارهای سخت و زیان آور کارهایی شناخته شده که در آنها عوامل فیزیکی، شیمیایی، مکانیکی و بیولوژیکی محیط کار غیر استاندارد بوده که نتیجه آن بیماری شغلی و عوارض ناشی از آن باشد و بتوان با به کارگیری تمهیدات فنی، مهندسی، بهداشتی و ایمنی و غیره صفت سخت و زیان آور بودن را از آن مشاغل کاهش داد یا حذف نمود و در ادامه کارفرمایان را ملزم ساخته که ظرف مدت دو سال از تاریخ تصویب قانون نسبت به ایمن سازی عوامل شرایط محیط کار مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون اقدام نمایند، بنابراین در مورد کارگاه هایی که پس از تصویب این قانون ایجاد میشوند این تکلیف پیش از تاسیس کارگاه و شروع به کار آن بر عهده کارفرما قرار گرفته و مکلف است که ضمن اخذ مجوزهای لازم و پس از تایید ایمنی کارگاه شروع به فعالیت کند. به عبارت رساتر مستفاد از قانون ماده واحده اصلاح تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۹ قانون تامین اجتماعی مصوب ۲۶/۱۲/۱۳۸۵ با اصلاحات بعدی، به خصوص بند نخست تبصره ۲ قانون ماده واحده قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۹ قانون تامین اجتماعی...، که به صراحت مقرر نموده: کارفرمایان کلیه کارگاه های مشمول قانون تامین اجتماعی که تمام یا برخی از مشاغل آنها حسب تشخیص مراجع ذیربط سخت و زیان آور اعلام شده... با حصول شرایط مقرر قانونی میتوانند از حمایت هایی که در قانون پیش بینی شده برخوردار شوند. تایید یا عدم تایید رعایت استانداردهای مربوطه در کارگاه های مشمول قانون تامین اجتماعی با سخت و زیان آور شناختن یا نشاختن مشاغل این کارگاه ها ملازمه دارد از این رو اصل بر این است که کارگاه هایی که پس از تصویب قانون ایجاد میشوند مجوزهای لازم مبنی بر ایمنی کارگاه را اخذ نموده و فقدان شرایط ناسالم محیط در آن کارگاه ها به تایید مراجع ذی صلاح رسیده است و لذا سخت و زیان آور شناختن مشاغل آن کارگاه ها موضوعیتی ندارد.
۲- مضاف بر آن مبنای دیگر بخشنامه معترض عنه بند ۲ تصویب نامه شماره ۱۲۴۶۱۰ت/۴۴۵۴۷ک-۶/۶/۱۳۸۹ هیات وزیران موضوع الحاق یک تبصره به عنوان تبصره ۱ ماده ۳ آییننامه اجرایی موسوم به آییننامه مشاغل سخت و زیان آور است که به درستی مقرر نموده مشاغل کارگاه هایی که پس از تصویب قانون تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی... ایجاد میشوند در کمیته های استانی فاقد محمل قانونی است.
۳- بند ۶-۲-۶ بخشنامه معترض عنه مطابق با تبصره الحاقی به ماده ۳ آییننامه معترض عنه که کارفرمایان را مکلف به دریافت مجوز فعالیت نموده و از فعالیت بدون مجوز منع کرده به موجب قانون کار و تامین اجتماعی همچنین ماده واحده قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷... آن تصویب شده که بر رعایت بهداشت و ایمنی کارگران و ضرورت صیانت از نیروی کار تاکید دارد به گونه ای که قانون کار فصل مستقلی را به ایمنی و بهداشت کار اختصاص داده و ماده ۸۵ نخستین ماده قانونی از این فصل (فصل چهار قانون کار) دستورالعمل های ایمنی و بهداشتی کار را جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای و تامین بهداشت کار، کارگر و محیط کار، حتی در کارگاههای خانوادگی برای کلیه کارگاه ها، کارفرمایان، کارگران و کارآموزان الزامی و لازم الاجرا اعلام نموده است. در ادامه نیز بهره برداری از ماشین ها، دستگاه ها، ابزار و لوازمی که مطابق با آییننامه های شورای عالی حفاظت فنی ضروری شناخته شده آزمایش های لازم را توسط آزمایشگاه ها و مراکز مورد تایید شورای مذکور انجام دهند. مضاف بر آن که ضمن پیش بینی مسئولیت کیفری و حقوقی برای کارفرما اجازه داده در موارد تخلف از ایمنی و بهداشت کار کارگاه تعطیل و فعالیت آن متوقف شود. بنابراین بخشنامه در چارچوب قوانین و مقررات حاکم بر آن تهیه و به خصوص در انطباق کامل با قانون موسوم به سخت و زیان آور، قوانین کار و تامین اجتماعی قرار داشته و دلیلی برای ابطال آن نیست.
۴- مصوبه شماره ۷۶۶۵۰ت۹۲۹-۱۷/۱۰/۱۳۶۸ هیات دولت که به موجب آن شغل پرستاری و بهیاری را سخت و زیان آور دانسته به صراحت آنان را محق به استفاده از مزایای تبصره ۳ ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی شناخته است. هرچند این سازمان مجاز به اجرای تصمیمات دولت در حد منابع موجود خود میباشد و بیش از آن تکلیفی بر عهده ندارد.
با توجه به جمیع جهات مذکور، صراحت مذکور در قانون ماده واحده فوق الاشاره مبنی بر تعیین مهلت آلاینده زدایی برای کارگاه هایی که پیش از تصویب قانون تشکیل شده همچنین تکلیف به شناسایی کارگاه های مشمول توسط مراجع ذی صلاح، اعطای اختیار به وزارتین تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دولت برای تهیه و تصویب آییننامه اجرایی قانون برای تشخیص مشاغل سخت و زیان آور، بخشنامه صادره به کل مغایرتی با قانون ماده واحده قانون کار و تامین اجتماعی و سایر قوانین ومقررات موضوعه نداشته بلکه در انطباق کامل با آنها قرار دارد که بر صیانت از نیروی کار و رعایت ایمنی و بهداشت کار و استانداردها تاکید نموده است. از این رو رد دادخواست و شکایت مطروحه مورد استدعاست. در ضمن خواهشمند است به منظور ارائه توضیحات تکمیلی در هنگام طرح موضوع در هیات تخصصی و هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نماینده این سازمان دعوت به عمل آورند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷/۱/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس بند (الف) قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ و الحاق دو تبصره به ماده ۷۶ مصوب سال ۱۳۷۱ مصوب ۱۴/۷/۱۳۸۰ «کارهای سخت و زیان آور کارهایی است که در آنها عوامل فیزیکی، شیمیایی، مکانیکی و بیولوژیکی محیط کار، غیر استاندارد بوده و در اثر اشتغال کارگر تنشی به مراتب بالاتر از ظرفیت های طبیعی (جسمی و روانی) در وی ایجاد گردد که نتیجه آن بیماری شغلی و عوارض ناشی از آن بوده و بتوان با به کارگیری تمهیدات فنی، مهندسی، بهداشتی و ایمنی و غیره صفت سخت و زیان آور بودن را از آن مشاغل کاهش یا حذف نمود.» در بند (ب) قانون مذکور نیز حمایت هایی که شاغلین در مشاغل سخت و زیان آور از آنها برخوردار میگردند ذکر گردیده و در هیچ یک از بندهای قانون مذکور، تفکیکی مابین کارگاه هایی که قبل از تصویب این قانون وجود داشته اند و کارگاه هایی که بعد از تصویب آن ایجاد گردیده اند به لحاظ برخورداری از حمایت های قانونی وجود نداشته است. از طرفی ممکن است عوامل موثر بر وصف سخت و زیان آوری یک شغل در زمان بعد از تاسیس کارگاه حادث گردد. ثانیاً: براساس مواد ۳ و ۸ آییننامه اجرایی بند ۵ جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ و الحاق دو تبصره به ماده ۷۶ مصوب سال ۱۳۷۱ - مصوب سال ۱۳۸۰ مصوب ۲۶/۱۲/۱۳۸۵ هیات وزیران، وظیفه قانونی تطبیق و تشخیص مشاغل سخت و زیان آور اعم از مشاغلی که می توان با به کارگیری تمهیدات بهداشتی، ایمنی و تدابیر فنی مناسب، صفت سختی و زیان آوری آنها را حذف نمود و یا مشاغلی که با به کارگیری تمهیدات مذکور، صفت سخت و زیان آوری آنها کاهش می یابد ولی کماکان سخت و زیان آوری آنها حفظ می گردد، بر عهده کمیته های استانی میباشد. بنابه مراتب مذکور و با توجه به اینکه بند ۶-۲-۶ مصوبه معترض عنه مشاغل کارگاه هایی که بعد از تصویب قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی ماده ۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ و الحاق دو تبصره به ماده ۷۶ مصوب سال ۱۳۷۱ مصوب ۱۴/۷/۱۳۸۰ ایجاد شده اند را قابل طرح و بررسی در کمیته های استانی تطبیق و تشخیص مشاغل سخت و زیان آور ندانسته، مغایر قوانین و مقررات مذکور و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری