رای شماره ۹۰۷ و ۹۰۸ مورخ ۱۴۰۱/۰۵/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۷ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۸

تاریخ دادنامه: ۱۱؍۵؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۳۱۳۲-۰۰۰۳۱۳۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان روح اله تقوائی و احسان عبدالکریم زاده

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

"الف- خلاصه متن دادخواست آقای روح اله تقوائی

قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور با بندِ ۷ ماده ی ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۸مغایرت دارد.

مطابق ماده ۸۰ قانون مدیریت خدمات کشوری آیین‌نامه اجرایی این فصل از تاریخ تصویب این قانون حداکثر ظرف مدت ۳ ماه با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد و دستگاه های اجرایی موظفند حداکثر ظرف مدت (۳) ماه پس از ابلاغ آیین‌نامه ها و دستورالعمل های مربوط نسبت به صدور احکام اقدام نمایند. آیین‌نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب سال ۱۳۵۲ بوده و شاید این منطقی به نظر آید که، احتمالاً با قوانین بالادستی زمان خود، مغایرت و اشکال حقوقی نداشته است. اما این آیین‌نامه، از سال ۱۳۸۸، به موجب حکمِ صادره از بند ۷ ماده ۶۸ و نیز صراحت ماده ۸۰ قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر عمر حاکمیتش به پایان رسیده و به اصطلاح منسوخ گشته است.مطابق ماده ۳ آیین‌نامه فوق العاده روزانه موضوع بند(ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری: فوق العاده روزانه ماموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه‌آهن دولتی بر اساس مقررات جاری راه آهن (فوق العاده کیلومتر اژ) پرداخت می‌شود.

کاملاً محرز و مشخص است که در بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، تصویب آیین‌نامه فوق العاده روزانه، اختصاصاً بر دوش هیات وزیران از سوی مجلس، نهاده شده است. به صراحت و وضوح مشاهده می‌شود که هیات وزیران، در این ماده ۳ مورد دعوی، صلاحیت تکلیفی و اختصاصی خود را به هیات مدیره راه آهن، که مرجع واضع مقررات جاری راه آهن، می‌باشند احاله یا تفویض واگذار نموده است که این مغایر با نص صریح حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر صلاحیت تصویب مختص به هیات وزیران و اصول ۳ و ۵۰ قانون اساسی است. حق ماموریت یا همان فوق العاده روزانه کلیه کارکنان دولت، مستقیم با احکام استخدامی آنان، مرتبط است و با هر گونه افزایش و تغییر در حکم آنان به صورت خودکار، این فوق العاده آنان نیز تغییر پیدا می کند در حالی که در آیین‌نامه کیلومتراژ راه آهن، رعایت چنین چیزی تکلیفِ قانونی مدیران راه آهن نیست و نبوده است لذا با توجه به جمیع موارد فوق، تقاضای صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در قسمت شمول بر فوق‌العاده‌هایی که تعیین آن‌ها به غیر از هیات وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری) از زمان تصویبِ ضوابطِ اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست.

ب- خلاصه متن دادخواست آقای احسان عبدالکریم زاده

" هیات وزیران در سال ۱۳۵۲ عملاً تعیین فوق العاده روزانه ماموران قطارها را به هیات مدیره راه آهن تفویض نموده است. این امر شاید در زمان تصویب آیین‌نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری در سال ۵۲ با منع قانونی مواجه نبوده است؛ لیکن در سال ۱۳۸۸ و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مطابق حکم بند ۷ ماده ۶۸ این قانون، مبالغ مربوط به فوق العاده ماموریت روزانه باید با پیشنهاد سازمان، به تصویب هیات وزیران برسد و این هیات نمی تواند صلاحیت تصویب این موضوع را به شخص یا هیات دیگری واگذار نماید؛ لذا اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، که مقرر نموده است: «سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود.» با توجه به اینکه علاوه بر فوق العاده های مصوب هیات وزیران سایر فوق العاده هایی نیز که توسط هیات وزیران به غیر تصویب شده است را نیز در بر می‌گیرد، مغایر با حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری و بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی در زمینه ایجاد نظام صحیح اداری و نیز خارج از حدود اختیارات تفویضی به هیات وزیران مطابق حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد؛ لذا صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در قسمت شمول بر فوق العاده هایی که تعیین آن ها به غیر از هیات وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده ۳ آیین‌نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری) از زمان تصویب ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور:

ماده ۱۲: فوق‌العاده ماموریت روزانه داخل کشور به کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشمول این تصویب‌نامه که به عنوان مامور برای انجام وظیفه موقت به خارج از حوزه شهرستان محل خدمت خود اعزام می‌شوند و ناچار به توقف شبانه هستند، تا میزان حداقل حقوق و مزایا در مورد مشمولین این تصویب‌نامه به ماخذ یک بیستم و نسبت به مازاد به ماخذ یک پنجاهم در سقف اعتبار ابلاغی دستگاه قابل پرداخت است. سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود."

در پاسخ به شکایت مذکور، معاونت حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره ۴۹۰۰۰ مورخ ۲۹؍۳؍۱۴۰۱ توضیح داده است که:

" ۱- شاکی قسمت اخیر ماده (۱۲) ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۰ که ناظر به ارجاع برخی موارد در تعیین فوق العاده ها به آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری است را از حیث احیای حکم موضوع ماده (۳) آیین‌نامه یاد شده و از آن جهت که ماده (۳) خود ناظر بر ارجاع موضوع به مقرراتی است که مرجع تصویب آن هیات مدیره شرکت راه آهن و نه هیات وزیران است، مغایر بند (۷) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری و تجاوز از حدود اختیارات قانونی هیات وزیران، ناشی از حکم قانونی اخیرالذکر، اعلام نموده است؛ این در حالی است که اختیار هیات وزیران موضوع بند (۷) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر تعیین «فوق العاده ماموریت روزانه» است و اساساً مربوط به «فوق العاده کیلومتراژ» (موضوع ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹)) نیست و ارجاع هیات وزیران به آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) صرفاً ناظر بر ارجاع به احکامی به نظر می‌رسد که ذیل موضوع «فوق العاده ماموریت روزانه» قرار دارد و نه سایر احکام آیین‌نامه (از جمله ماده (۳) آن).

توضیح این که صرف نظر از کاربرد عبارت «فوق العاده روزانه» در ابتدای ماده (۳) آیین‌نامه بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری، فوق العاده کیلومتراژ به لحاظ تخصصی و فنی، «فوق العاده ماموریت روزانه» محسوب نمی گردد و در واقع مبلغی است که بابت انجام وظیفه شغلی ماموران قطارها در سیر و حرکت مداوم، به ایشان پرداخت می‌گردد و همچنانکه در تبصره ماده (۲۸) آیین‌نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز بر این نکته تاکید شده است، ولو در صورت توقف شبانه ماموران در خارج از محل خدمت، «پرداخت فوق العاده های ماموریت روزانه و اضافه کار ساعتی در روزهایی که فوق العاده کیلومتراژ به مستخدمین تعلق می‌گیرد، ممنوع است».

۲- با توجه به تعریف «ماموریت» موضوع بند «الف» ماده (۱۱) قانون استخدام کشوری که ماموریت را از جمله، ناظر بر «محول شدن وظیفه موقت به مستخدم غیر از وظیفه اصلی که در پست سازمانی خود دارد»، تعریف نموده است، به نظر می‌رسد که انجام وظیفه ماموران قطارها در طی مسیر به صورت شبانه روزی، وظیفه موقت ایشان نیست و در واقع وظیفه اصلی آنها محسوب می‌شود و لذا عنوان «ماموریت» بر آن صدق نمی کند تا مستحق دریافت فوق العاده ماموریت روزانه باشد؛ همچنانکه در همین راستا، در ماده (۲۸) آیین‌نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز تصریح شده است که: «به ماموران قطارها و وسایل نقلیه ریلی در قبال انجام وظایف محوله در امور سیر و حرکت، فوق العاده کیلومتراژ پرداخت می‌گردد». به علاوه، طبق رای وحدت رویه شماره (۶۹۷) هیات عمومی دیوان عدالت اداری، «فوق العاده ماموریت روزانه منوط به صدور حکم ماموریت است و بدون صدور حکم ماموریت پرداخت فوق العاده ماموریت در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است». لذا، با توجه به عدم صدور حکم ماموریت برای ماموران قطارها، اطلاق عنوان «ماموریت» به سفرهایی که ایشان به تبع وظیفه اصلی خود انجام می دهند، موجه به نظر نمی رسد.

۳- قطع نظر از نکته فوق، به طور کلی ارجاع به آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدامی کشوری در ماده (۱۲) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، در حدود اختیارات هیات وزیران بوده است و در این زمینه تجاوزی از حدود اختیارات یا نقض بند (۱۰) اصل سوم قانون اساسی رخ نداده است. در فرض احیای ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری نیز این امر از باب «تعیین ضوابط» صورت پذیرفته و ماده (۳) دلالتی بر تفویض اختیار هیات وزیران به هیات مدیره راه آهن یا هر مرجع دیگری ندارد؛ بلکه در این ماده مقررات جاری راه آهن یعنی آیین‌نامه کیلومتراژ به عنوان ضابطه مورد تایید هیات وزیران تعیین شده است و مسلم است که این امر نیز به لحاظ حقوق محل اشکال نیست.

۴- ادعای شاکی ناظر بر عادلانه بودن تصمیمات هیات مدیره راه آهن در تعیین فوق العاده کیلومتراژ و مغایرت آن ها با بندهای (۶) و (۹) اصل سوم قانون اساسی نیز به عنوان دلیل برای ابطال ماده (۱۲) ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۰قابل پذیرش نیست؛ چرا که مقرره مورد شکایت، خود اساساً دلالتی بر تعیین مبلغی، خواه عادلانه یا غیرعادلانه ندارد تا به این اعتبار، ابطال آن توجیه پذیر باشد و شاکیان چنانچه فوق العاده کیلومتراژ تعیین شده توسط هیات مدیره شرکت را ناعادلانه و تبعیض آمیز می دانند، باید ابطال مصوبه هیات مدیره شرکت راه آهن را تقاضا نمایند."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱؍۵؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: با عنایت به اینکه براساس بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ مقرر شده است که: «به منظور جبران هزینه سفر و ماموریت روزانه داخل و خارج از کشور، نوبت کاری، جابه‌جایی محل خدمت کارمندان با تشخیص دستگاه اجرایی، کسر صندوق و تضمین، مبالغی با پیشنهاد سازمان و تصویب هیات وزیران به کارمندان پرداخت خواهد شد»، لذا مبالغ فوق‌العاده مذکور با پیشنهاد سازمان اداری استخدامی و تصویب هیات وزیران تعیین می‌شود. ثانیاً: به موجب ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۴؍۶؍۱۳۵۲ هیات وزیران مقرر شده است که: «فوق‌العاده روزانه ماموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه آهن دولتی براساس مقررات جاری راه آهن (فوق‌العاده کیلومتر از) پرداخت می‌شود» و در نتیجه در این ماده مرجع تعیین مبالغ فوق‌العاده مذکور مشخص نشده، ولی با توجه به عبارت «براساس مقررات جاری راه آهن» ظاهراً مسئولین شرکت مذکور نسبت به تعیین این مبالغ اقدام می‌نمایند که این امر مغایر با بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ است. بنا به مراتب فوق، اطلاق عبارت قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران که مقرر داشته: «سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود» و تعیین (فوق‌العاده کیلومتر از) شرکت دولتی راه آهن جمهوری اسلامی ایران را به ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۴؍۶؍۱۳۵۲ هیات وزیران که متضمن حکمی مغایر با بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ در خصوص مرجع تعیین فوق‌العاده مزبور است، احاله داده، با قوانین و مقررات مذکور مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری