رای شماره ۹۲۹ و ۹۳۰ مورخ ۱۳۹۶/۰۹/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۹۳۰-۹۲۹
تاریخ دادنامه: ۲۱/۹/۱۳۹۶
کلاسه پرونده: ۹۴/۱۶۶، ۹۳/۱۱۰۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱- آقای سیدناصر احمدی ۲- دبیر شورای عالی رئیس مرکز ملی فضای مجازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه جلسه شماره ۱۶۹-۱۳۹۳/۱۰/۱۵ [موضوع نامه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶-۱۳۹۳/۱۱/۰۲] رئیس جمهور و رئیس شورای عالی اداری
گردش کار: الف- آقای سیدناصر احمدی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه جلسه شماره ۱۶۹-۱۵/۱۰/۱۳۹۳ [موضوع نامه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶-۲/۱۱/۱۳۹۳] رئیس جمهور و رئیس شورای عالی اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"به استحضار می رساند شورای عالی اداری با اختیارات حاصله از مفاد ماده ۱۱۴ و بند ۱ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری دایر به اصلاح ساختار تشکیلاتی دستگاههای اجرایی کشور حسب مصوبه شماره ۳۰۲۰۶/۹۱/۲۰۶-۹/۱۰/۱۳۹۱ اقدام به تغییر نام «موسسه تحقیقات ارتباطات و فناوری اطلاعات» به «پژوهشگاه فضای مجازی» کرد و آن را از وزارت ارتباطات انتزاع و در مرکز ملی فضای مجازی ادغام و وابسته به مرکز ملی کرده است و با این اقدام علاوه بر اینکه « موسسه تحقیقات ارتباطات و فناوری اطلاعات» تغییر نامه به « پژوهشگاه فضای مجازی» کرده جزء نهاد مرکز ملی فضای مجازی و تابع مرکز ملی فضای مجازی کشور قرار گرفته و به عبارتی زیر مجموعه سازمانی قرار گرفته که با دستور مقام معظم رهبری (مدظله العالی) ایجاد و تاسیس شده است و با این توصیف تحویل و تحول بر اساس مصوبه مورد سخن صورت گرفته، متاسفانه شورای عالی اداری برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات اقدام به مصوبه اصلاحی دایر بر انتزاع موسسه مزبور از مرکز ملی فضای مجازی و وابسته کردن آن به وزارت ارتباطات در تاریخ ۲۸/۲/۱۳۹۲ یعنی حدود پنج ماه بعد کرده است که در این خصوص دادخواستی مبنی بر ابطال مصوبه شماره ۳۸۰۲/۹۲/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۲ در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و پس از جری تشریفات قانونی و تشکیل جلسات متعدد در هیات تخصصی و هیات عمومی، النهایه منجر به صدور رای هیات عمومی به شماره دادنامه های ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸- ۱/۹/۱۳۹۳ مبنی بر ابطال مصوبه دوم شورای عالی اداری گردیده که در تعاقب آن درخواست اجرای رای هیات عمومی شده و به دبیر شورای عالی اداری جهت اجرا ابلاغ ولی شورای عالی اداری پس از تحقق این امر، به موجب مصوبه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶-۲/۱۱/۱۳۹۳ که تصویر آن به پیوست میباشد، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات خود اقدام به لغو مصوبات قبلی خود (یعنی دو ماه) بعد از صدور رای هیات عمومی کرده است که مصوبه فوق به جهات ذیل برخلاف قانون و قابل ابطال است:
اولاً: وظایف شورای عالی اداری در ماده ۱۱۴ و ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری احصاء شده و حسب صراحت ماده ۱۱۴ و بند (۱) ماده (۱۱۵) قانون فوق الاشعار، شورای عالی اداری صرفاً مجاز به اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرایی کشور است و چون مرکز ملی فضای مجازی و واحدهای زیرمجموعه آن جزء نهادهایی است که با دستور مقام معظم رهبری (مدظله العالی) ایجاد و تاسیس شده و از شمول مقررات دستگاههای اجرایی خارج است و شورای عالی اداری به موجب مصوبه اخیر به شماره ۱۱۴۶۸/۹۳/۲۰۶-۲/۱۱/۱۳۹۳ که مصوبه های شماره ۱۹۰۹۱۲-۲۳/۹/۱۳۹۱ و ۲۰۲۰۶/۹۱/۲۰۶-۹/۱۰/۱۳۹۱ و ۳۸۰۲/۹۲/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۳ لغو کرده است و موسسه تحقیقات ارتباطات و فناوری (مرکز تحقیقات مخابرات ایران) را در چارچوب مقررات قبل از تصویب مصوبه اولی اداره شود، عمل کرده و عمل مزبور برخلاف قانون و وفق صراحت بند (۱) ماده (۱۱۵) مارالذکر و خارج از حدود اختیارات شورای عالی بوده و قابل ابطال است.
ثانیاً: مستفاد از رای شماره های ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸-۱/۹/۱۳۹۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شماره ۳۸۰۲/۹۲/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۲ ابطال گردیده و با این توصیف لغو به مصوبه اخیر شورای عالی اداری سالبه به انتفاع موضوع بوده و هیچ گونه آثار قانونی بر آن مترتب نبوده و محلی از اعراب ندارد.
لذا با توجه به مراتب معنون فوق بدواً صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶- ۲/۱۱/۱۳۹۳ شورای عالی اداری (مصوبه معترض عنه) و سپس رسیدگی به درخواست اینجانب و النهایه ابطال مصوبه مرقوم مورد استدعاست. "
ب- دبیر شورای عالی و رئیس مرکز ملی فضای مجازی به موجب شکایت نامه شماره ۱۰۳۳۰۷/۹۳/ش-۲۷/۱۱/۱۳۹۳ اعلام کرده است که:
"رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً پیرو نامه شماره ۱۰۳۰۲۴/۹۳/ش-۶/۱۱/۱۳۹۳ (محرمانه -فوری) به حضور جنابعالی در خصوص مصوبه جلسه شماره ۱۶۹-۱۵/۱۰/۱۳۹۳ شورای عالی اداری در ارتباط با موضوع « موسسه ارتباطات و فناوری اطلاعات»، به استحضار می رساند پس از صدور آرای شماره ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸- ۲۶/۸/۱۳۹۳ توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر تایید تغییر نام موسسه مذکور به پژوهشگاه فضای مجازی و اداره آن تحت نظر مرکز ملی فضای مجازی و علیرغم اینکه در آرای صادره هیات عمومی دیوان تصریح گردیده است به استناد اینکه مرکز ملی فضای مجازی به امر مقام معظم رهبری (مدظله العالی) ایجاد گردیده، شورای عالی اداری طبق بند (۱) ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، صلاحیت ورود به اصلاح ساختار و یا هرگونه تغییر و جابه جایی در تشکیلات این مرکز را ندارد، معذلک طی نامه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶-۲/۱۱/۱۳۹۳ به شرح پیوست، تصویب نامه جلسه شماره ۱۶۹- ۱۵/۱۰/۱۳۹۳ شورای عالی اداری خطاب به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در خصوص اینکه موسسه مزبور وابسته به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات اداره شود، ابلاغ شده است.
با عنایت به اینکه مصوبه مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۹۳ شورای عالی اداری صراحتاً مفاد آرای فوق الاشاره هیات عمومی دیوان عدالت اداری را نادیده گرفته و نتیجه اجرای این مصوبه در تعارض کامل با آرای هیات عمومی دیوان میباشد و پژوهشگاه فضای مجازی را از مرکز ملی فضای مجازی برخلاف صریح رای هیات عمومی دیوان منفک و تحت نظر وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات قرار می دهد، خواهشمند است دستور فرمایید اقدام مقتضی در خصوص ابطال مصوبه اخیر جلسه شماره ۱۶۹-۱۵/۱۰/۱۳۹۳ شورای عالی اداری به عمل آید، به علاوه با توجه به اینکه عدم اجرای آرای صادره توسط هیات عمومی دیوان، مرکز ملی فضای مجازی را در تنگناهای اجرایی قرار می دهد، تقاضای تسریع در پیگیری و اجرای آرای صادره را دارد. از خداوند متعال توفیق حضرت عالی را خواستارم."
متن تصویب نامه به قرار زیر است:
"تصویب نامه شورای عالی اداری
بسمه تعالی
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور- وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات
شورای عالی اداری در یکصد و شصت و نهمین جلسه مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۹۳ بنا به پیشنهاد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی در ساختار دولت تصویب نمود:
مصوبات شماره ۱۹۰۹۱۲-۲۳/۹/۱۳۹۱ و شماره ۳۰۲۰۶/۹۱/۲۰۶-۹/۱۰/۱۳۹۱ و شماره ۳۸۰۲/۹۲/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۲ شورای عالی اداری لغو میشود و موسسه تحقیقات ارتباطات و فناوری اطلاعات (مرکز تحقیقات مخابرات ایران) در چارچوب مقررات قبل از مورخ ۲۲/۹/۱۳۹۱ اداره میشود.- رئیس جمهور و رئیس شورای عالی اداری"
در پاسخ به شکایت مذکور، جانشین رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به موجب لایحه شماره ۴۰۸۶-۲۲/۱/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
"برادر ارجمند جناب آقای عشق آبادی
معاون مدیرکل محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
عطف به نامه شماره ه-/۱۴۴۲۴۰-۱۹/۱۲/۱۳۹۳، در پاسخ به ادعای عدم اجرای آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری که از سوی دبیر شورای عالی و رئیس مرکز ملی فضای مجازی مطرح شده است، موارد ذیل را به آگاهی می رساند:
۱- شاکی در شکایت نامه ارسالی اعلام نموده « تغییر نام موسسه ارتباطات و فناوری اطلاعات به پژوهشگاه فضای مجازی و اداره آن تحت نظر مرکز ملی فضای مجازی به تایید هیات عمومی دیوان عدالت اداری» رسیده است. همان گونه که استحضار دارند، هیات عمومی آن دیوان حسب وظایفی که در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان تعیین شده است، صرفاً آییننامه های دولتی « خلاف قانون» یا «خلاف شرع» یا « خارج از صلاحیت مرجع تصویب کننده» را ابطال مینماید. لیکن در تایید یا عدم تایید اقدامات مراجع دولتی وظیفه ای بر عهده ندارد. بنابراین مطلب مذکور در نامه آن مرکز مبنی بر اینکه تغییر نام و مرجع اداره موسسه مورد بحث به تایید هیات عمومی دیوان عدالت اداری رسیده است، از لحاظ حقوقی صحیح نمیباشد، چرا که اساساً هیات مذکور چنین وظیفه ای بر عهده ندارد.
۲- مطابق اصول مسلم حقوقی، هر مرجع قاعده گذار که بر اساس اختیارات قانونی صلاحیت تصویب مصوبه در امور مشخصی را دارد، صلاحیت لغو یا ابطال مصوبه خود را نیز دارد. به عبارت دیگر نمی توان گفت شورای عالی اداری، اختیار تصویب مصوبه شماره ۴۰۲۰۶/۹۱/۲۰۶- ۹/۱۰/۱۳۹۱ را داشته است، ولی اختیار لغو آن را ندارد، مگر اینکه در فاصله تصویب مصوبه و لغو آن، اختیارات قانونی شورای عالی اداری دستخوش تغییر شده باشد.
۳- یکی از مصوباتی که شورای عالی اداری در مصوبه شماره ۱۴۶۱۸/۹۳/۲۰۶- ۲/۱۱/۱۳۹۲ اقدام به لغو آن نموده است (مصوبه شماره ۳۸۰۲/۹۳/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۲) همان مصوبه ای است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸-۲۶/۸/۱۳۹۳ آن را ابطال نموده است. بنابراین لغو مصوبه ای که هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرده است توسط شورای عالی اداری، نه تنها با رای هیات عمومی منافاتی ندارد، بلکه در راستای اجرای آن محسوب میشود.
۴- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۳۳۶-۲۶/۸/۱۳۹۳، تصویب نامه شماره ۴۰۲۰۶/۹۱/۲۰۶-۹/۱۰/۱۳۹۱ شورای عالی اداری را مغایر قانون تشخیص نداده و آن را قابل ابطال ندانسته است. ولی آیا تشخیص هیات عمومی دیوان عدالت اداری در غیر قابل ابطال بودن مصوبه یک مرجع دولتی، اختیار آن مرجع را در لغو مصوبه مربوطه زایل مینماید؟ یعنی اگر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه ای را قابل ابطال تشخیص ندهد، هیچ مرجعی حتی مرجع تصویب کننده نیز حق لغو آن را ندارد؟ آیا عدم ابطال یک مصوبه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به آن مصوبه حیات ابدی می دهد و هیچ گاه نمی توان آن مصوبه را لغو نمود؟ مسلماً پاسخ این سوالات منفی است و رای فوق الذکر هیات عمومی، اختیار شورای عالی اداری در لغو مصوبه قبلی خود را نه زایل نموده و نه محدود.
۵- در شکایت نامه مرکز ملی فضای مجازی آمده است که آن مرکز به امر مقام معظم رهبری (مدظله العالی) ایجاد گردیده، در حالی که مطابق متن فرمان معظم له، صرفاً « شورای عالی فضای مجازی» حسب الامر ایشان تشکیل شده و در نتیجه از مصادیق دستگاههای مستثنی شده در بند (۱) ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب میشود، لیکن مرکز ملی فضای مجازی که توسط شورای عالی فضای مجازی تشکیل شده، یک نهاد دولتی زیر نظر ریاست جمهوری محسوب میشود و مرکز تحقیقات مخابرات که به موسسه ارتباطات و فناوری اطلاعات تغییر نامه یافته نیز یک موسسه دولتی با قدمت سی ساله است و تاسیس مرکز و موسسه مذکور به امر مقام معظم رهبری (مدظله العالی) نبوده است تا بتوان آنها را از مصادیق مستثنیات بند (۱) ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تلقی نمود. مضافاً اینکه در نمودار تشکیلاتی مرکز ملی فضای مجازی که طی شماره ۸۱۷۱۰-۲۰/۷/۱۳۹۳ به تصویب رئیس جمهور رسیده است، موسسه یا مرکز یا واحدی به عنوان زیرمجموعه لحاظ نشده است.
در خاتمه تقاضا دارد در جلسه رسیدگی به این شکایت در هیات تخصصی مربوطه، از نماینده این سازمان نیز دعوت به عمل آید تا توضیحات مذکور با جزییات بیشتر و مستندات لازم ارائه شود."
دبیر شورای عالی و رئیس مرکز ملی فضای مجازی به موجب نامه شماره ۱۰۳۷۴۷/۹۶-۲۰/۹/۱۳۹۶ اعلام کرده است که:
"«با توجه به اقدامات انجام شده توسط ریاست محترم جمهور و رئیس شورای عالی فضای مجازی برای حل و فصل موضوع خواهشمند است دستور فرمایید نسبت به استرداد دادخواست مذکور و مختومه نمودن پرونده اقدام لازم معمول دارند.»"
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: با توجه به اینکه دبیر شورای عالی فضای مجازی به موجب نامه شماره ۱۰۳۷۴۷/۹۶-۲۰/۹/۱۳۹۶ از رسیدگی به شکایت منصرف شده است، بنابراین موجبی برای رسیدگی به شکایت مشارالیه در هیات عمومی وجود ندارد.
ثانیاً: با توجه به اینکه لغو مصوبه شماره ۳۸۰۲/۹۲/۲۰۶-۲۸/۲/۱۳۹۲ شورای عالی اداری به موجب مصوبه مورد شکایت، در جهت اجرای رای شماره ۱۳۳۸-۱۳۳۷-۲۶/۸/۱۳۹۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و از طرفی سایر قسمت های مصوبه با مقررات مورد استناد شاکی مغایرت ندارد، بنابراین مصوبه مورد اعتراض قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری