رای شماره ۹۹۴و ۹۹۵ مورخ ۱۳۸۶/۰۹/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
کلاسه پرونده:۵۳۸ - ۸۸۳/۸۴
شاکی:آقایان ۱- مرتضی نبوی ۲- علی ثروتی
موضوع:ابطال ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری
تاریخ رای:یکشنبه ۱۸ آذر ۱۳۸۶
شماره دادنامه: ۹۹۴-۹۹۵
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، در ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۲۴/۳/۷۱ هیات وزیران تصریح شده است، «کلیه مراجعی که به نحوی از انحاء در ارتباط با زمینهای شهری اقداماتی از قبیل نقل و انتقال و صدور مجوزهای قانونی... انجام میدهند، ملزم و موظفند قبل از هرگونه اقدامی بدواً نظر وزارت مسکن و شهرسازی را درباره نوع زمین استعلام نمایند.» تصویب ماده ۶ اخیرالذکر با جنبه آمره آن، ایجاد تکلیف و وضع قاعده آمره بر خلاف نیت و غرض مقنن بوده و اساساً تاسیس زائد بر قانون میباشد که خارج از حدود اختیارات دولت و مجریان قانون میباشد. در حالی که مسئولین سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران از مفاد دادنامه شماره ۱۰۵ مورخ ۲۴/۳/۸۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه فوقالذکر و تصریح این دادنامه به اینکه تکالیف و الزامات قانونی دفاتر اسناد رسمی در خصوص نقل و انتقال املاک در قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی و آییننامههای مربوطه تعیین گردیده و سران دفاتر در این زمینه وظیفه دیگری ندارند، آگاهی کامل دارند. لذا با عنایت به اینکه مفاد ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری مغایر با قانون مبنای آن بوده و تصویب آن از حدود اختیارات قانونی دولت خارج است و مستنداً به همان جهات مصرح در دادنامه شماره ۱۰۵-۲۴/۳/۸۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آن را دارم. مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت فوق طی لایحه شماره ۷۲۹۰۱ مورخ ۹/۱۱/۸۴ مبادرت به ارسال تصویر نظریه تفصیلی شماره ۰۱/۱۱۰/۲۷۳۸۵ مورخ ۱۴/۹/۸۴ وزارت مسکن و شهرسازی نموده است، در این نامه آمده است، الف- به موجب ماده یک قانون زمین شهری، قانونگذار هدف از وضع آن قانون را این گونه اعلام میدارد، «به منظور تنظیم و تنسیق امور مربوط به زمین و... این قانون به تصویب میرسد...» از آنجا که برای تنظیم وتنسیق امورمربوط به زمین، رعایت نوعیت زمین به ویژه زمینهای موات برای مراجع ذیربط با زمینهایشهری ضروری است و حسب ماده ۱۷ قانون مذکور، اختیار تصویب آییننامه اجرایی مواد قانون به هیات دولت اعطاء گردیده است، لذا هیات دولت در ماده ۶ آییننامه اجرایی، مراجع مرتبط با امور زمین شهری را موظف به استعلام درباره نوعیت زمین نموده است. ب- هرگاه مقنن در مقام بیان مطلبی باشد و نسبت به قسمتی از آن مطلب سکوت اختیار کند، این سکوت را سکوت در مقام بیان میگویند. لذا به تناسب مقام برای آن سکوت معنی خاصی را منظور مینماید و آن معنی را، مقصود مقنن تلقی میکنند. به همین جهت میگویند سکوت در مقام بیان، بیان است. مداقه در عبارات ماده ۱۲ قانون زمین شهری راجع به تشخیص نوعیت اراضی مدلل میدارد که قانونگذار صرفاً عهده دار بودن وزارت مسکن و شهرسازی جهت تشخیص عمران و احیاء و قابل اعتراض بودن آن را بیان نموده است و در مقام بیان و ذکر لزوم استعلام از نوعیت زمین توسط مراجع خاصی نبوده تا گفته شود وظیفه تعدادی از مراجع مورد بیان قانونگذار قرار گرفته، و لذا غیر از آن مراجع ذکر شده در قانون سایر مراجع ذکر نشده از جمله دفاتر اسناد رسمی به لحاظ سکوت مقنن، وظیفهای برای استعلام ندارد. ج- رای شماره ۱۰۵ مورخ ۲۴/۳/۸۳ آن هیات مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری به دلیل اینکه دفاتر اسناد رسمی را مکلف به استعلام و اقدام طبق نظر وزارت مسکن و شهرسازی راجع به مطلق اراضی اعم از دایر و بایر و موات نموده بود با جهات و دلایل و مبانی ماده۶ آییننامه اجرایی انطباق ندارد. لذا موجبات تسری حکم رای شماره ۱۰۵ مذکور بر ماده ۶ آییننامه یا ابطال ماده ۶ به لحاظ وحدت مبنا و جهات فراهم نمیباشد. د- برابر تبصره یک ماده ۱۰ قانون زمین شهری واگذاری اراضی غیر موات نهادهای غیر دولتی طبق ضوابط وزارت مسکن و شهرسازی و با رعایت نظر ولی فقیه خواهد بود، لذا بایستی قبل از تنظیم سند از وزارت مسکن و شهرسازی استعلام گردد که آیا ضوابط وزارت مزبور رعایت شده است یا خیر. ه-- بعضاً پلاکهایی از اراضی شهری مورد معامله قرار میگیرند که متعلق به مالکینی است که قبلاً از حد نصاب مقرر در قانون زمین شهری یا قانون اراضی شهری سابق استفاد نمودهاند و یا متعلق به افرادی است که خریداران فعلی ادعا مینمایند به هیچ وجه به آنان دسترسی ندارد و سند انتقال قطعی را با استفاده از وکالتنامهای که در اختیار دارند، خواستار هستند که ضرورت بررسی نوعیت زمین و شرایط معامل محرز است. از طرفی اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت طی نامه شماره ۲۶۶۳/۲۴ مورخ ۳۱/۲/۸۴ ضمن تایید و تاکید اجرای ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری موضوع ماده اخیرالذکر را منصرف از حکم قبلی دیوان مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه اجرایی مذکور اعلام نموده است. با عنایت به مطالب معنونه و به منظور جلوگیری از تضییع اموال دولت و انفال به لحاظ امکان نقل و انتقال یا احداث بنا و ساخت و ساز و حفر چاه و سایر تصرفات که در صورت ابطال ماده ۶ فراهم خواهد گردید از یک طرف و بروز مشکلات برای مردم از طرف دیگر صادر و رای مقتضی مبنی بر رد شکایت مطروحه و بقاء ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری مورد استدعا است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
همانطور که در دادنامه شماره ۱۰۵ مورخ ۱۳۸۳/۰۳/۲۴ تبیین شده، مسئولیت تشخیص نوع اراضی اعم از موات، دایر و بایر به حکم ماده ۱۲ قانون زمین شهری و اعلام اراضی موات شهری به ادارات ثبت اسناد و املاک کشور به منظور ثبت و صدور سند مالکیت به نام دولت به موجب ماده ۶ قانون مزبور به عهده وزارت مسکن و شهرسازی محول شده است. نظر به مراتب فوقالذکر و اینکه سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به حکم قانون در زمینه نقل و انتقالات اموال غیر منقول تکلیفی به استعلام از وزارت مسکن و شهرسازی ندارد، بنابراین اطلاق ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۱/۰۳/۲۴ هیات وزیران که مفید تکلیف دفاتر اسناد رسمی به استعلام نوع زمینهای شهری از وزارت مسکن و شهرسازی در جهت ثبت نقل و انتقال اراضی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است و به استناد قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ عبارت «نقل و انتقال» از ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری ابطال و حذف میشود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداریعلی رازینی