نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۱/۲۶۸ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۱۳

تاریخ نظریه: ۱۴۰۱/۱۰/۱۳
شماره نظریه: ۷/۱۴۰۱/۲۶۸
شماره پرونده: ۱۴۰۱-۵۸-۲۶۸ ع
استعلام:
در حوزه اداری و استخدامی سازمان تبلیغات اسلامی مشمول کدام یک از قوانین استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ با اصلاحات بعدی، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا آیین‌‌‌نامه داخلی مصوب هیات امنا است؟ توضیح آن‌که، سازمان تبلیغات اسلامی به موجب قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ مشمول قانون استخدام کشوری شده و کارکنان دائمی و تمام وقت آن به مستخدم رسمی تبدیل وضع یافته‌اند. در حال حاضر سازمان مذکور با تمسک به شق اول ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی، مبنی بر مستثنی بودن دستگاه‌های اجرایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری (دام عزه) اداره می‌شوند از احکام آن قانون، خود را مشمول قانون مزبور نمی‌داند. از طرفی سرپرست دفتر حقوقی معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری طی نامه شماره ۱۶۰۴/۱۰۸۴۶۰ مورخ ۱۳۸۷/۱۲/۱۳ اعلام داشته است از آنجا که وضعیت حقوقی سازمان تبلیغات اسلامی منطبق با تعریف موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی موضوع ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد، لذا سازمان مذکور تحت شمول مقررات قانون پیش‌گفته قرار می‌گیرد و تعیین ساختار تشکیلاتی سازمان مورد بحث باید بر مبنای قانون یاد شده صورت پذیرد. نامه رئیس امور حقوقی معاونت مذکور به شماره ۲۱۱۸۲/۹۲/۳۱۲۵/د مورخ ۱۳۹۲/۷/۳ نیز بر این امر تاکید دارد. همچنین مطابق نامه دفتر مقام معظم رهبری (مدظله العالی) به شماره ۱۴۸۰۶/۱ مورخ ۱۳۸۷/۹/۱۷ اختیارات هیات امنای سازمان تبلیغات اسلامی تا تاریخ تشکیل بر عهده رئیس وقت آن سازمان به عنوان قائم‌مقام هیات امنا گذاشته شده که آن مقام در گردشکار نامه معاون اداری و مالی وقت به شماره ۳۸۸/۲۸۳۸ مورخ ۱۳۸۸/۲/۳۰ با تبعیت از قانون مدیریت خدمات کشوری تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ موافقت کرده است. در نظریه حقوقی جدید سازمان امور اداری و استخدامی کشور موضوع نامه شماره ۴۸۷۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۹/۱۰ آمده است که سازمان تبلیغات اسلامی با هیچ‌یک از شقوق مواد ۱ تا ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری همخوانی نداشته و دستگاه اجرایی موضوع ماده ۵ این قانون نمی‌باشد؛ بنابراین، سازمان یادشده مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده و تابع مصوبات هیات امناء است و در صورت پذیرش اعمال قانون مدیریت خدمات کشوری توسط هیات امناء تا زمان وضع مقررات اداری و استخدامی، قانون مدیریت خدمات کشوری به طور کامل مجری است؛ این در حالی است که در بند ۹ ماده ۱۰ اساسنامه این سازمان بررسی و تصویب آیین‌نامه‌های سازمان که توسط رئیس سازمان تهیه و پیشنهاد می‌گردد، در زمره وظایف هیات امنای سازمان دانسته شده است. با عنایت به این‌که ضوابط اداری و استخدامی آن سازمان قبلا به واسطه قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ تعیین تکلیف شده است، تصویب ضوابط دیگری در این بخش از اختیارات هیات امنا و یا دارنده تفویض اختیارات آن هیات نیست. همچنین با فرض عدم شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی بر سازمان تبلیغات اسلامی این امر به این معنی نیست که قانون اخیرالذکر نیز لغو شده باشد. همچنین ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی تصریح دارد که کلیه دستگاه‌های اجرایی به استثنای نهادها، موسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند و نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، مشمول مقررات این قانون می‌شوند. برخی از دستگاه‌هایی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، به واسطه این‌که اساسنامه آن‌ها به تصویب معظم‌له رسیده است و روسای آنان با حکم ایشان منصوب می‌شوند، خود را مشمول این ماده می‌دانند؛ به عبارتی چنین استنباط می‌کنند که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری (دام عزه) اداره می‌شوند؛ حال آن‌که اداره مستقیم اصولاً به مدیریت همه‌جانبه اعم از دخالت در تمامی انتصابات داخلی، اختیار هزینه‌کرد اعتبارت (مراحل خرج) موضوع مواد ۱۷ تا ۲۲ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶، داشتن مسئولیت کامل در خصوص عملکرد زیرمجموعه و... اطلاق می‌شود؛ در حالی‌که مقام معظم رهبری صرفاً در اغلب نهادهای که انتصاب مستقیم دارند، دخالت نداشته و بارها تاکید فرموده‌اند مسئولیت اداره با رئیس دستگاه بوده و روسا باید در برابر عملکرد خودشان پاسخگو باشند.
ثانیاً، در مورد قوه قضاییه و قوه مجریه باید گفت این قوا نیز زیر نظر مستقیم معظم‌له اداره می‌شوند؛ چرا که روسای این قوا نیز در نهایت توسط مقام معظم رهبری منصوب می‌شوند. در این فرض اکثر دستگاه‌های اجرایی کشور زیر نظر مستقیم رهبری اداره خواهند شد.
ثالثاً، قانون گذار در دیگر قوانین از عباراتی دیگر استفاده کرده است؛ مانند این عبارت که «... تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند با اذن معظم‌له خواهد بود». در تبصره ۲ قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا تبصره ۳ ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۳۹۸ با اصلاحات و الحاقات بعدی آمده است شمول احکام این قانون به دستگاه‌های زیر نظر مقام معظم رهبری منوط به اخذ استعلام رئیس هیات نظارت موضوع ماده ۱۹ این قانون و با اذن مقام معظم رهبری می‌باشد. به عبارتی در این قوانین فقط نظارت معظم‌له بر آن دستگاه‌ها مد نظر بوده است؛ حال آن‌که مقصود مقنن در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحالت بعدی اداره مستقیم زیر نظر معظم‌له بوده است. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، مقنن دسته دیگری از موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده ۳ این قانون هستند را به رسمیت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما در آن قانون به طور صریح این نوع موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را تعریف نکرده است. می‌توان گفت تعریف این دسته از موسسات در دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی قید شده است.
به موجب ماده واحده قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ از تاریخ تصویب این قانون سازمان تبلیغات اسلامی که تحت نظر مقام معظم رهبری (مد ظله العالی) اداره می‌شود و از این پس در این قانون سازمان نامیده می‌شود، مشمول قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و اصلاحات بعد آن‌ها و سایر مقررات مربوط به مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری بوده و کارکنان دایمی و تمام وقت آن به مستخدم رسمی تبدیل وضع می‌یابند. از این رو سازمان تبلیغات اسلامی تا زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن، مشمول قانون اخیرالذکر بوده و از زمان تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی با عنایت به عبارت سایر مقررات مربوط به مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری است و شمول قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص مستخدمین رسمی آن سازمان قابل بحث و بررسی است.توضیح آن‌که، آنچه در ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی نسخ شده است، قوانین عام و خاص مغایر با این قانون است؛ در حالی که ماده واحده قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵، مغایر با احکام قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده تا به حکم ماده ۱۲۷ این قانون نسخ شده باشد. با توجه به این‌که بیش از پنجاه درصد از اعتبارات سازمان تبلیغات اسلامی از محل منابع بودجه عمومی کشور تامین می‌شود، آیا این سازمان دستگاه موضوع ماده ۵ قانون مدیریت کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی شناخته می‌شود؟ توضیح آن‌که، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی در ماده ۳ تعریفی متفاوت از ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ راجع به موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی ارائه کرده است: ماده ۵ قانون اخیرالذکر، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی دانسته است که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود. در تبصره ذیل این ماده آمده است فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. به ‌موجب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی واحدهای سازمانی مشروحه ذیل این ماده واحده و موسسات وابسته به آن‌ها موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ می‌باشند؛ از جمله این واحدها، سازمان تبلیغات اسلامی است. در تبصره ۲ ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی تاکید شده است که اجرای قانون در مورد موسسات و نهادهای عمومی که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند، با اذن معظم‌له خواهد بود. بنا به مستندات موجود تاکنون اذنی در این خصوص صادر نشده است. از طرف دیگر وفق ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تامین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. بنا به مراتب یاد شده، برخی اشخاص حقوقی با تعریف قانون محاسبات عمومی، نهاد عمومی غیر دولتی محسوب می‌شوند؛ اما به واسطه فقدان یکی از شروط چهارگانه مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی بویژه دریافت بودجه دولتی بیش از پنجاه درصد، از تعریف ماده مذکور خارج هستند؛ به عنوان مثال، می‌توان سازمان تبلیغات اسلامی را نام برد آخرین اساسنامه این سازمان در تاریخ ۱۳۸۷/۸/۱۵ به تایید مقام معظم رهبری (مدظله العالی) رسیده است. در ماده ۲ اساسنامه سازمان، نهادی دینی و فرهنگی تعریف شده است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و در چارچوب سیاست‌های مقام معظم رهبری اداره می‌شود. از طرفی در حال حاضر بالغ بر پنجاه درصد کل بودجه آن سازمان را منابع بودجه دولتی تشکیل می‌دهد که در این شرایط از تعریف ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ خارج است. این وضعیت به عدم تمکین این سازمان از اجرای برخی از قوانین که مشمولین آن‌ها دستگاه‌های موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند، منجر شده است؛ از جمله بند «چ» ماده ۳۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، بند «پ» ماده ۱۰ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۵، بند «ب» ماده ۳۱ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳. حال آن‌که هدف مقنن از ارائه تعریف جدید از موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، با اصلاحات بعدی آن است که انضباط مالی کشور ارتقا یافته و از طرفی هزینه‌های مالی این موسسات بر دوش بودجه عمومی نباشد. افزون بر این، تصویب و تخصیص بودجه دولتی به سازمان تبلیغات اسلامی بیش از پنجاه درصد کل بودجه این سازمان به جهت تقویت و کمک این سازمان در راستای اصل استمرار خدمات عمومی بوده و این کمک نمی‌‌تواند ماهیت آن سازمان که همان موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی است را تغییر دهد.
همچنین خروج سازمان تبلیغات اسلامی از تعریف دستگاه اجرایی در ماده ۵ قانون یادشده به سبب دریافت بیش از حد مجاز بودجه، به این معنی است که دستگاهی در حقوق اداری کشور وجود دارد که اکثر بودجه خود را از بودجه عمومی دریافت می‌‌کند؛ اما با هیچ یک از اشخاص حقوق اداری مصرح در قانون مدیریت خدمات کشوری قابل انطباق نیست. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی تطبیق دارند، در ماده ۱۱۷ این قانون مقنن دسته دیگری از موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده ۳ قانون هستند را به رسمیت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما به طور صریح و روشن به این نوع موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی اشاره نکرده است. با رجوع به دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی می‌توان تعریف این دسته از موسسات و نهادها را به دست آورد.
موضوع دیگر آن‌که، ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی بیان داشته است کلیه دستگاه‌های اجرایی به استثناء نهادها، موسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات و نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، مشمول مقررات این قانون می‌شوند. مقنن در این ماده صرفاً بخشی از موسسات و نهادهای عمومی را که با ماده ۳ قانون یاد شده تطبیق دارند، مورد حکم قرار داده و از شمول احکام قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی دانسته است؛ حال آن‌که در تعریف دستگاه اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری قید شده است دستگاه اجرایی کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیر دولتی است و همان‌گونه که واضح است در ماده ۵ قانون یادشده برخلاف ماده ۱۱۷ این قانون، عبارت موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به طور عام بیان شده است و شامل کلیه اشخاص حقوقی است که به واسطه ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و یا قانون و اساسنامه تشکیل به‌عنوان موسسات و نهادهای عمومی شناخته می‌شوند؛ لذا به نظر می‌رسد سازمان تبلیغات اسلامی وفق استدلال‌های یادشده، نهاد عمومی غیر دولتی و در نتیجه دستگاه اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است. با بررسی مستندات و سوابق مشخص شد استنباط مذکور مبنی بر تسری تعریف ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان تبلیغات اسلامی، به طور مشابه در نظریه شماره ۲۹۴۱ و ۲۶۹۵ ستاد مشاوره فنی و حقوقی دیوان محاسبات کشور، نظریه مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶ اداره کل نظارت بر اجرای بودجه وزارت اقتصاد و دارایی، نظریه مورخ ۱۳۹۵/۷/۲ مدیر کل رسیدگی و بررسی‌های فنی دیوان محاسبات کشور، نظریه مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۱۱ معاونت حقوقی ریاست جمهوری و همچنین نامه شماره ۲۰۰۰۰/۱۲۰۰ مورخ ۱۳۹۶/۸/۱۴ معاون حقوقی مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور آماده است؛ اما این مهم مورد پذیرش سازمان تبلیغات اسلامی قرار نگرفته است.
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه:
اولاً، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از اقسام دستگاه‌های اجرایی هستند و با توجه ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی مبنی بر مستثنی نمودن «نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند» از شمول این قانون، نهادهای عمومی غیردولتی که مشمول تعریف ماده ۳ قانون مذکور نمی‌شوند، مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی هستند. بنا به مراتب یادشده، سازمان تبلیغات اسلامی که فاقد شرط تاسیس به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است و به فرمان حضرت امام خمینی (ره) تاسیس شده و با ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی انطباق کاملی ندارد، مشمول استثنائات این قانون قرار نمی‌گیرد؛ هرچند این سازمان به صراحت بند ۹ ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی، ماهیت عمومی غیر دولتی دارد.
ثانیاً، با وجود آنچه در بند فوق آورده شد، نظر به قانون خاص «شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی» مصوب ۱۳۷۵، قانون عام لاحق یعنی قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، مخصص قانون خاص سابق نبوده و این سازمان همچنان مشمول قانون خاص یعنی قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ است. لذا به رغم آنکه این سازمان مستند به مواد متعددی از اساسنامه خود که در تاریخ ۱۳۸۷/۸/۲۹ به تایید مقام معظم رهبری رسیده است، تحت نظر مستقیم معظم‌له اداره می‌شود و هر چند بند ۹ ماده ۹ اساسنامه این سازمان، تصویب آیین‌نامهها را به پیشنهاد رییس و تایید هیات امنا دانسته است، در حال حاضر که قانون مصوب مجلس شورای اسلامی به شرح پیشگفته وجود دارد، تصویب آیین‌نامه اداری و استخدامی توسط هیات امنای سازمان، سالبه به انتفای موضوع است و هیات امنای این سازمان، چنین صلاحیتی ندارد. بدین لحاظ، سازمان تبلیغات اسلامی همچنان مشمول قانون «شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵» است.