رای شماره ۱۰۲۱ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۰۲۱

تاریخ دادنامه: ۱۲/۱۰/۱۳۹۶

کلاسه پرونده: ۹۶/۴۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

گردش کار: سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۲۶۵۸۰۵-۱۵/۱۲/۱۳۹۵ در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" احتراماً، به پیوست گزارش مغایرت « تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی شماره ۱۳۲۱۲۴/ت/۴۷۱۳۹ه-- ۳/۷/۱۳۹۰ هیات وزیران در خصوص نحوه پرداخت حق الزحمه در طرحهای آمارگیری» با اختیارات مندرج در ماده ۴۳ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۴) و ماده ۶ قانون مرکز آمار ایران (مصوب ۱۳۵۳) ارسال می‌گردد. به استناد بند «۱» ماده «۱۲» قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی و در راستای تبصره ۲ بند «د» ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور خواهشمند است دستور فرمایید موضوع بررسی و نتیجه اقدامات را به این سازمان اعلام نمایند.

گزارش اختصاصی به دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال آیین‌نامه اجرایی شماره ۱۳۲۱۲۴/ت/۴۷۱۳۹ه--۳/۷/۱۳۹۰ هیات وزیران در خصوص نحوه پرداخت حق الزحمه در طرح های آمارگیری

در اجرای بازرسی های برنامه ای سازمان بازرسی کل کشور و حکم ماموریت شماره ۱۷۸۲۱۵-۲۴/۸/۱۳۹۵ عملکرد مرکز آمار ایران در سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال ۱۳۹۵ مورد بررسی قرار گرفت نظر به اینکه در سرشماری مذکور برای نخستین بار استفاه از اینترنت در دستور کار مرکز آمار ایران قرار گرفت و با توجه به جدید بودن روش و به منظور جلب مشارکت مردم در ترغیب به ثبت نام اینترنتی مرکز اقدام به اهداء ۱۰۰۰ جایزه ده میلیون ریالی از طریق انجام قرعه کشی به کسانی که نسبت به ثبت نام اینترنتی درسرشماری عمومی نفوس و مسکن سال ۱۳۹۵ اقدام و کد رهگیری دریافت کرده بودند نمود. به منظور بررسی نحوه انجام قرعه کشی، مبانی قانونی و محل تامین هزینه های مذکور طی نامه شماره ۱/۱۷۸۲۱۵-۶/۹/۱۳۹۵ به عنوان رئیس مرکز آمار ایران مبنای قرعه کشی و هزینه های انجام شده درخواست شد که نامبرده طی نامه شماره ۳۱۶۸/م/۱۵-۵/۱۰/۱۳۹۵ هزینه انجام قرعه کشی ها را به استناد تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه نحوه پرداخت حق الزحمه در طرحهای آمارگیری مبنی بر «مرکز آمار ایران مجاز است به منظور ارتقای فرهنگ آماری و جلب مشارکت پاسخگویان از محل اعتبارات مصوب مربوط، نسبت به پرداخت هزینه های جبران خدمات ایشان و همچنین تشویق افراد برتر در اجرای سرشماریها و طرحهای آمارگیری اقدام نماید.» از محل اعتبارات ردیف ۵۵۰۰۰۰۸۲ جدول شماره (۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور اعلام نمود.

حسب بررسیهای انجام شده آیین‌نامه اجرایی شماره ۱۳۲۱۲۴/ت/۴۷۱۳۹ه--۳/۷/۱۳۹۰ هیات وزیران در خصوص نحوه پرداخت حق الزحمه در طرحهای آمارگیری بر اساس ماده ۴۳ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۴ مبنی بر « به مرکز آمار ایران اجازه داده می‌شود به آن گروه از کارکنان دولت که در اجرای طرحهای آمارگیری و سرشماریها با این مرکز همکاری می نمایند، علاوه بر حقوق و مزایای ماهانه دریافتی از دستگاه متبوع، حق الزحمه خدمات پرداخت نماید.» و ماده ۶ قانون مرکز آمار ایران مصوب ۱۳۵۳ مبنی بر «در مواردی که برای سرشماریهای عمومی از مستخدمین دولت اعم از شاغل و بازنشسته استفاده شود مرکز آمار ایران می‌تواند فوق العاده سرشماری به آنان پرداخت کند.» بوده است که قوانین مذکور صرفاً بر پرداخت حق الزحمه به مستخدمین دولت اعم از شاغل و بازنشسته و اشخاص غیر دولتی که در اجرای طرحهای آمارگیری مشارکت دارند و نیز تشویق افراد برتر مذکور بوده و مبنایی برای پرداخت به پاسخگویان جهت جلب مشارکت و... نمی‌باشد. "

متن تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی شماره ۱۳۲۱۲۴/ت۴۷۱۳۹ه--۳/۷/۱۳۹۰ هیات وزیران که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

" وزارت امور اقتصادی و دارایی

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور

هیات وزیران در جلسه مورخ ۲۰/۶/۱۳۹۰ بنا به پیشنهاد مشترک معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد ماده (۴۳) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- مصوب ۱۳۸۴- و ماده (۶) قانون مرکز آمار ایران - مصوب ۱۳۵۳-، آیین‌نامه نحوه پرداخت حق الزحمه در طرحهای آمارگیری را به شرح زیر تصویب نمود:

آیین‌نامه نحوه پرداخت حق الزحمه در طرحهای آمارگیری

ماده ۱-............

ماده ۲-.............

ماده ۳- مرکز آمار ایران مجاز است در حدود اعتبارت مصوب تخصیص یافته خود در ازای انجام فعالیتهای مندرج در ماده (۲) این آیین‌نامه در سال ۱۳۹۰، روزانه حداکثر تا سقف مبالغ مندرج در جدول پیوست که تایید شده به مهر « دفتر هیات دولت» است، نسبت به پرداخت حق الزحمه اقدام نماید.

تبصره۱: برای سرشماریها و طرحهای آمارگیری در دوره برنامه پنجساله پنجم توسعه کشور مبالغ موضوع ردیفهای (۲۶) تا (۲۸) جدول یاد شده، سالانه حداکثر برابر با نرخ تورم رسمی کشور و سایر ردیفها برابر نرخ افزایش ضریب حقوق کارکنان دولت، توسط مرکز آمار ایران تعدیل و پس از تایید معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ملاک عمل خواهد بود.

تبصره۲: مرکز آمار ایران مجاز است به منظور ارتقای فرهنگ آماری و جلب مشارکت پاسخگویان از محل اعتبارات مصوب مربوط، نسبت به پرداخت هزینه های جبران خدمات ایشان و همچنین تشویق افراد برتر در اجرای سرشماریها و طرحهای آمارگیری اقدام نماید. "

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۹۳۹۴/۳۲۹۵۹-۲۷/۴/۱۳۹۶ توضیح داده است که:

" ۱- برابر ماده ۱۱ قانون مرکز آمار ایران (مصوب ۱۳۵۳)، شورای عالی آمار به منظور انجام وظایف مقرر در این قانون و از جمله « تعیین سیاستهای کلی برنامه های آماری کشور» تشکیل گردیده و برابر ماده ۱۴ همان قانون نیز مصوبات آن برای وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی مربوط، لازم الرعایه می‌باشد.

۲- با توجه به موارد یاد شده، شورای عالی آمار در جلسه مورخ ۲۱/۶/۱۳۹۰ اقدام به تصویب برنامه پنجساله آمار کشور (۱۳۹۴-۱۳۹۰) نموده و در ماده ۳ آن (بندهای ۷ و ۸ قسمت اول، بند ۱۲ قسمت دوم و بند ۱۷ قسمت ۴) به لزوم گسترش فرهنگ آماری بالاخص در پاسخگویان و کاربران و نیز مشارکت آحاد افراد جامعه و ایجاد انگیزه در آنان در زمینه جمع آوری، تولید و... آمارهای رسمی، تصریح می‌نماید.

۳- در خصوص ادعای مطروحه مبنی بر مغایرت تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی مزبور با قوانین مربوطه لازم به ذکر است، همان گونه که در تبصره ۲ موصوف تصریح گردیده است، پرداخت هرگونه وجهی در جهت ارتقاء فرهنگ آماری و جلب مشارکت پاسخگویان و نیز تشویق افراد برتر در اجرای سرشماری و طرحهای آمارگیری صرفاً از « محل اعتبارت مصوب مربوط» خواهد بود. در این رابطه، با توجه به قوانین و مقررات حاکم بر نحوه هزینه کرد بودجه کل کشور از جمله مفاد بندهای (و) و (ز) ماده ۲۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (د) ماده ۲۸ و بند (الف) ماده ۳۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)- مصوب ۱۳۹۳، که مقرر می دارد: « اعتبارات هزینه ای و تملک داراییهای سرمایه ای و مالی وکمکها و سایر اعتبارات و ردیفهای مندرج در جداول قوانین بودجه سنواتی به شرح عناوین و ارقام جداول مذکور فقط در حدود وصولی درآمدها و سایر منابع عمومی به شرح عناوین و ارقام مندرج در جداول مربوط قوانین یاد شده بر اساس مفاد موافقتنامه های متبادله دستگاه با سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و در حدود ابلاغ و تخصیص اعتبار از سوی سازمان مذکور، با رعایت ساز و کار موضوع ماده (۳۰) قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ قابل تعهد، پرداخت و هزینه است.» و « در موارد قانونی، هرگونه پرداخت و کمک مالی توسط دستگاههای اجرایی، فقط بر اساس مفاد موافقتنامه و بعد از تخصیص و در حدود آن مجاز است.» و همچنین تعریف « اعتبار» در ماده ۷ قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب۱۳۶۶ که بیان می دارد: « اعتبار عبارت از مبلغی است که برای مصرف یا مصارف معین به منظور نیل به اهداف و اجرای برنامه های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.» لذا اعتبارات مصوب مربوط در موضوع مطروحه صرفاً شامل مبالغی است که در بودجه مرکز آمار ایران توسط مراجع قانونی ذیربط و به همین منظور (تشویق پاسخگویان...) پیش بینی شده و مراحل مبادله موافقتنامه و تخصیص را سپری نموده باشد خاصه آن که برابر ماده ۵۲ قانون اخیرالذکر، پرداخت هزینه ها به ترتیب، پس از طی مراحل تشخیص، تامین اعتبار، تعهد، تسجیل و حواله و با اعمال نظارت مالی، به عمل خواهد آمد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۱۰/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند در قانون مرکز آمار ایران مصوب سال ۱۳۵۳ و قانون الحاقی موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۴ راجع به تشویق افراد برتر در سرشماری ها حکمی ملاحظه نمی شود و از این جهت مبادرت به این امر مبنای قانونی ندارد لیکن با توجه به تعریف اعتبار مندرج در ماده ۷ قانون محاسبات عمومی مبنی بر اینکه اعتبار مبلغی است که برای مصرف یا مصارف معین به منظور نیل به اهداف و اجرای برنامه های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد، حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۳ تصویب نامه شماره ۱۳۲۱۲۴/ت۴۷۱۳۹ه--۳/۷/۱۳۹۰ هیات وزیران ناظر بر تشویق افراد برتر در اجرای سرشماری ها و طرح های آمارگیری از محل اعتبارات مصوب که به تصویب مقنن می‌رسد به لحاظ اینکه پرداخت با حکم موخر مقنن صورت می‌گیرد با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری