رای شماره ۱۰۶ تا ۱۱۹ مورخ ۱۳۹۵/۰۳/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۶ الی ۱۱۹
تاریخ دادنامه: ۴/۳/۱۳۹۵
کلاسه پرونده: ۹۳/۶۴۲، ۹۴/۴۵۹، ۳۱۳، ۲۸۰، ۲۰۳، ۲۰۲، ۲۰۱، ۱۹۰، ۱۸۹، ۱۸۸، ۱۸۷، ۱۸۶، ۱۸۱ ۹۵/۱۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان ۱- توحید شیری شیره جینی ۲- محمدرضا آقایی پورازبری ۳- می خوش حسین زاده قره قاشلو ۴- کمال گلباز ۵- میراعلا نبوی کیوی ۶- فردین قلی زاده اتانی ۷- عبدالرضا یاغر ۸- کیومرث رحیمی ۹- سید ابراهیم میراعلائی ۱۰- سیدکاظم میر نورالهی ۱۱- رضا عارفی نظر ۱۲- محمدمهدی زربخش لنگرودی ۱۳- محب روحانی ۱۴- یحیی صادق زاده یزدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره (۲) تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران
گردش کار: شکات به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال تبصره (۲) تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته توضیحاتی داده اند که متن آن به قرار زیر است:
« احتراماً، همان طور که مستحضر هستید به موجب ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور به ازای اشتغال یک نفر کارگر جدید یک نفر از کارکنان با سابقه ۲۵ سال و بیشتر را با پرداخت ۵۰ درصد مابه التفاوت کسور بیمه پیش از موعد بازنشسته نماید و مقررات ذکر شده در قانون برنامه سوم به شرح ماده ۱۱۳ و در برنامه چهارم به شرح مواد ۹ و ۱۰ و در برنامه پنجم به شرح ماده ۸۰ تنفیذ شده است و همچنین نامه هایی «پیوست» میباشد که کارفرما کارگران معرفی شده را به عنوان فرد واجد شرایط برای بازنشستگی به سازمان تامین اجتماعی معرفی و سازمان به نیابت از دولت ملزم به پرداخت ۵۰ درصد سهم خود میباشد.
الحاق تبصره (۲) به ماده (۱) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور از طرف هیات وزیران مانع بزرگی برای اعلان رای نهایی دیوان عدالت اداری شده که در نهایت باعث تضییع حق و حقوق کارگران مشمول طرح شده است. از محضر محترم ریاست دیوان عدالت اداری عاجزانه درخواست میشود تبصره ۲ الحاقی هیات وزیران را که خلاف مصوبه مجلس و شورای محترم نگهبان میباشد را ابطال تا کارگران مشمول از طرح موجود که تا پایان مرداد امسال اعتبار دارد بهره مند گردند. »
آقای محب روحانی نیز به موجب دادخواستی جداگانه ابطال تبصره (۲) تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام به استحضار می رساند: برابر ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۵/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی مقرر گردید: کارفرمایان واحدهای صنعتی و تولیدی مجازند تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به ازای هر نفر اشتغال جدید، یک نفر از کارکنان با سابقه پرداخت حق بیمه بیش از ۲۵ سال را با پرداخت پنجاه درصد (۵۰%) مابه التفاوت کسورات سنوات باقیمانده تا زمان بازنشستگی قانونی، پیش از موعد بازنشسته نماید، پنجاه درصد (۵۰%) دیگر مابه التفاوت کسورات توسط دولت در بودجه های سالانه کل کشور پیش بینی و پرداخت میشود.
با عنایت به ماده واحده قانون اصلاح مواد (۹) و (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل و نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی، مواد (۹) و (۱۰) قانون برنامه سوم توسعه تا پایان برنامه چهارم تمدید گردید.
با اتمام قانون برنامه چهارم توسعه (۱/۱/۱۳۸۴- ۲۹/۱۲/۱۳۸۸) و نداشتن قانون برنامه ای در سال ۱۳۸۹ مقررات مواد (۹) و (۱۰) به استناد جزء الف بند (ن) ردیف (۸) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۸۹ کل کشور مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی تا لازم الاجرا شدن قانون برنامه پنجم توسعه تمدید و تنفیذ گردید.
در قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴- ۱۳۹۰) ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در قالب بند (ز) ماده (۸۰) در طول سالهای برنامه پنجم توسعه تمدید و تنفیذ گردید. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی - وزارت صنعت، معدن و تجارت- وزارت امور اقتصادی و دارایی- معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور در جلسه ۱۹/۶/۱۳۹۳ خود تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ را تدوین و در نهایت به تایید معاون اول رئیس جمهور رسید اقدام هیات وزیران در تدوین تصویب نامه مذکور به دلایل زیر غیر مستند و غیر قانونی است.
۱- با عنایت به ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۵/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی و الحاقات و اصلاحات به عمل آمده بعدی، کارفرمایان واحدهای صنعتی و تولیدی در صورت درخواست به بازنشستگی پیش از موعد هر یک از کارکنان با سابقه کار بالای ۲۵ سال مکلفند ۵۰% حق بیمه تفاوت سابقه کار تا ۳۰ سال را راساً پرداخت و ۵۰% بقیه حق بیمه به عهده دولت خواهد بود. به غیر از درصد فوق تعهد دیگری متوجه کارفرما نخواهد بود.
۲- اختیار هیات وزیران در ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور منحصراً تهیه و تدوین آییننامه اجرایی بوده است. در حالی که در تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ به جای تدوین آییننامه اجرایی مبادرت به قانونگذاری نموده و برخلاف مفاد ماده (۱۰) صنایع و بند (۲) ماده (۱) آییننامه اجرایی شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳ علاوه بر پرداخت ۵۰% حق بیمه سهم کارفرما، کارفرما را موظف به تقبل و پرداخت کل بار ناشی از اجرای این ماده، هزینه های پیش بینی شده بابت سنوات ارفاقی سهم دولت و نیز هزینه مستمری متعلق تا احراز شرایط بازنشستگی کرده است.
۳- در آییننامه اجرایی شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران اعلام شده است که تصمیمات گرفته شده در جلسه مورخ ۱۹/۶/۱۳۹۳ به عنوان تبصره (۲) به مصوبه شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳ الحاق شود. باید اعلام گردد که تصویب نامه شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳ هیات وزیران منحصراً دارای (۲) بند (۱) و (۲) بوده و تبصره ای ندارد. لذا و با عنایت به مدارک و مستندات پیوست:
الف- کپی تصویب نامه شماره ۸۷۹۴ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳ هیات وزیران
ب- کپی تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹۰/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران
ج- قانون اصلاح مواد (۹) و (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی
د- قانون تفسیر قانون اصلاح مواد (۹) و (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه با موضوع استفساریه مصوب ۲۹/۱۱/۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی لذا استدعای رسیدگی و ابطال تبصره (۲) تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ به دلیل مغایرت با اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۲۶/۵/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی و خارج از حدود وظایف قوه مجریه در وضع مقررات دولتی را خواستارم.»
متن تصویب نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- وزارت صنعت، معدن و تجارت- وزارت امور اقتصادی و دارایی- معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور
هیات وزیران در جلسه ۱۹/۶/۱۳۹۳ به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های تعاون، کار و رفاه اجتماعی- صنعت، معدن و تجارت و امور اقتصادی و دارایی و معانت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و به استناد ماده (۲۲) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۲ و بند (ز) ماده (۸۰) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ تصویب کرد:
متن زیر به عنوان تبصره (۲) به ماده (۱) آییننامه اجرایی ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳ و اصلاحات بعدی آن اضافه و تبصره ماده مذکور به تبصره (۱) اصلاح میشود:
تبصره ۲- کارفرمایان مذکور در این ماده میتوانند با تقبل کل بار مالی ناشی از اجرای این ماده، هزینه های پیش بینی شده بابت سنوات ارفاقی اعم از سهم کارفرما و دولت و سایر هزینه های مترتب شامل پنجاه درصد حق بیمه سهم کارفرما و پنجاه درصد حق بیمه سهم دولت و نیز هزینه مستمری متعلق تا احراز شرایط بازنشستگی را راساً پرداخت نمایند.- معاون اول رئیس جمهور » در پاسخ به شکایت مذکور، معاون اول حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور)، به موجب لایحه شماره ۹۰۰/۲۵۹۶۳-۱۹/۲/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
« جناب آقای دربین
مستشار محترم دیوان عدالت اداری و مدیرکل هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
در خصوص دادخواست موضوع پرونده های شماره ۹۳/۶۴۲ و ۹۳/۱۱۰۰ راجع به ابطال تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ (موضوع الحاق متنی به عنوان تبصره ۲ به ماده ۱ آییننامه اجرایی ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده ۱۱۳ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳)، با تقدیم نامه های شماره ۱۰۷۹۲۹-۸/۹/۱۳۹۳ سازمان مدیریت و برنامه کشور (معاونت سابق برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور)، ۱۹۵۸۹۱/۶۰-۱۷/۹/۱۳۹۳ وزارت صنعت، معدن و تجارت و ۱۸۶۷۳۲-۸/۱۰/۱۳۹۳ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی متضمن برخی دفاعیات از حکم مورد شکایت، اعلام می دارد:
۱- به موجب حکم ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۱) که به موجب بند «ز» ماده (۸۰) قانون برنامه پنجم توسعه در طول سالهای برنامه پنجم تنفیذ شده، مقرر شده است:
« ماده ۱۰- کارفرمایان واحدهای صنعتی و تولیدی مجازند تا پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به ازای هر نفر اشتغال جدید، یک نفر از کارکنان با سابقه پرداخت حق بیمه بیش از بیست و پنج سال را با پرداخت پنجاه درصد (۵۰%) مابه التفاوت کسورات سنوات باقیمانده تا زمان بازنشستگی قانونی، پیش از موعد بازنشسته نمایند، پنجاه درصد (۵۰%) دیگر مابه التفاوت کسورات توسط دولت در بودجه های سالانه کل کشور پیش بینی و پرداخت میگردد.»
چنان که ملاحظه میشود، قانونگذار با به کار بردن فعل « مجازند»، اصولاً تکلیفی برای کارفرمایان تعیین نکرده است و بنابر حکم این ماده، بازنشستگی پیش از موعد از اختیارات کارفرمایان است. در همین راستا، در ماده (۱) آییننامه اجرایی ماده (۱۰) قانون یاد شده مقرر شده است:
« ماده ۱- کارفرمایان واحدهای صنعتی دارای پروانه بهره برداری از وزارت صنایع و معادن یا سایر مراجع قانونی با ارائه مدارک زیر به سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی (حسب مورد) میتوانند درخواست بازنشستگی هر یک از کارکنان با سابقه پرداخت حق بیمه بیش از ۲۵ سال را بنمایند.»
مطابق این ماده نیز با درج فعل « میتوانند» بازنشستگی کارکنان از اختیارات کارفرمایان تلقی شده و از این جهت تکلیفی بر عهده کارفرما نمیباشد و بازنشستگی پیش از موعد کارکنان، منوط به موافقت کارفرمایان است.
۲- مطابق حکم تبصره مورد شکایت، چنانچه کارفرمایان جهت تسهیل در خدمت پذیری نیروهای کارآمد و کمک به امر اشتغال جوانان در نظر داشته باشند کارکنان خود را با سنوات ارفاقی بازنشسته نمایند و از طرفی بتوانند با تقبل کار بار مالی ناشی از اجرای ماده (۱۰) قانون و ماده (۱) آییننامه اجرایی، پنجاه درصد حق بیمه سهم کارفرما و پنجاه درصد حق بیمه سهم دولت و هزینه مستمری متعلقه تا احراز شرایط بازنشستگی را راساً تامین و پرداخت نمایند، با اختیار خود میتوانند نسبت به قبول بازنشستگی های پیش از موعد کارکنان اقدام کنند و از این لحاظ ایراد خاصی متصور نیست چون اولاً: بازنشستگی پیش از موعد با اجازه قانونگذار است (ماده ۱۰) و ثانیاً: از آن جا که بازشسته کردن پیش از موعد از اختیارات کارفرما است، کارفرما میتواند هزینه های مربوط مندرج در ماده (۱۰) قانون را نیز در راستای اعمال اختیار قانونی خویش، متقبل شود.
بنابراین، حکم ماده (۱) آییننامه ناظر بر اختیاری بودن بازنشستگی پیش از موعد کارکنان همچنان باقی است و در صورت موافقت بر اساس ماده (۱)، کارفرمایان میتوانند ۵۰% مابه التفاوت کسور شخصی که تقاضای بازنشستگی کرده است را پرداخت نمایند و یا چنان چه اعتبار کافی در اختیار داشته باشند، از اجازه قانونگذار مبنی بر بازنشستگی پیش از موعد استفاده کرده و چون منعی برای پرداخت سهم خود (کارفرما) و سهم دولت ندارند، هزینه های ناشی از بازنشستگی پیش از موعد کارکنان (اعم از سهم خود و سهم دولت) را راساً تقبل نمایند و از این نظر قانونگذار ممنوعیتی پیش بینی نکرده است.
۳- با عنایت به نکات فوق، تصویب نامه شماره ۷۰۴۵۹/ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ (موضوع الحاق متنی به عنوان تبصره «۲» به ماده (۱) آییننامه اجرایی) مغایرتی با قانون ندارد، ضمن این که تکلیف خاصی را برای کارفرما مقرر نکرده است تا موجب تضییع حقوق کارفرمایان شده باشد و هر گونه اقدام را به اختیار آنان گذاشته است.
۴- بنا بر مراتب فوق، تقاضای رد شکایت شاکیان را دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۴/۳/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به این که در تبصره ۲ الحاقی به تصویب نامه شماره ۸۷۹۴/ت۳۰۳۷۰ه--۲۷/۲/۱۳۸۳، موضوع مصوبه شماره ۷۰۴۵۹ ت۴۹۰۲۶ه--۲۳/۶/۱۳۹۳ هیات وزیران، کارفرمایان موضوع ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده ۱۱۳ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۲ ملزم نشده اند که تکلیف دولت مصرح در ماده ۱۰ قانون یاد شده و نیز قانون اصلاح قانون مذکور مصوب سال ۱۳۸۵ را انجام دهند بلکه با کلمه « میتوانند» در متن مصوبه مورد اعتراض، آنها مخیر شده اند تا در صورت تمایل تکلیف بر عهده دولت را به انجام برسانند، بنابراین متن مصوبه معترضٌ عنه با ماده ۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده ۱۱۳ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۲ و اصلاحات بعدی مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری