رای شماره ۱۲۱۱ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۰۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۲۱۱ تاریخ دادنامه: ۶/۱۰/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۸۰۳۲۶۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: تعدادی از قضات دیوان عالی کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۱۳۹۸/۰۷/۰۹ هیات وزیران

گردش کار: تعدادی از قضات دیوان عالی کشور به موجب درخواستی ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

"احتراماً به استحضار می رساند: ۱- به موجب بند ۵ تصویب نامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران: «۵- حداقل حقوق و مزایای مستمر شاغلین موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۳۹۸ به میزان پانزده میلیون و ششصد و سی هزار (۰۰۰/۶۳۰/۱۵) ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمر این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق مذکور در این بند تعیین می‌شود.»

۲- هیات وزیران به موجب مصوبه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹ه--۲۴/۲/۱۳۹۸ متن زیر را به عنوان تبصره به بند ۵ تصویب نامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ و همچنین ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی)

تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویب نامه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه نموده است: «تبصره- اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی، قضات، کارمندان وزارت اطلاعات، کارمندان دیوان محاسبات کشور و کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست های وزارت امور خارجه از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.»

۳- در کمال ناباوری هیات وزیران طی مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸، ضمن لغو مصوبه فوق متن زیر را ابلاغ و مع الاسف قضات را از شمول مستثنی خارج نمود: «تبصره - در اجرای ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.»

۴- با توجه به اینکه: الف) به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، قضات کلاً از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله ماده ۷۶ قانون پیش گفته مستثنی شده بوده اند، لذا به طور کلی قضات مشمول ماده قانونی اخیرالذکر و تبصره آن نیز نبوده و نمی‌باشند. ب) بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی.

بنا به مراتب فوق با عنایت به مغایرت مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران با بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی و در اجرای مواد ۸۶ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، برای رفع چنین تبعیض ناروا و محرزی از قضات کشور، خواهشمند است دستور مقتضی جهت طرح و بررسی پیشنهاد ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران در هیات عمومی آن مرجع صادر فرمایید. "

متن مصوبه مورد شکایت به شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران به شرح زیر است:

"هیات وزیران در جلسه ۱۶/۵/۱۳۹۸ به پیشنهاد شماره ۲۵۹۱۲۸-۱۵/۵/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

۱- متن زیر به عنوان تبصره به بند ۵ تصویب نامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ و ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویب نامه ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه می‌شود:

تبصره- در اجرای ماده ۱ قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور -مصوب۱۳۹۵- اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.

۲- تصویب نامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹ه--۲۴/۲/۱۳۹۸ لغو می‌شود. - معاون اول رئیس جمهور "

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۳۵۵۷۹/۴۱۵۹۷-۲۲/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

"با سلام و احترام، بازگشت به ابلاغیه مورخ ۲۳/۹/۱۳۹۸ در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست جمعی از قضات دیوان عالی کشور برای ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران (موضوع اصلاح مصوبات قبلی مبنی بر تعیین موارد استثناء از حداکثر حقوق و مزایای مستمر کارکنان) که به موجب پرونده شماره ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۲۵۰۰ و کلاسه ۹۸۰۳۲۶۵ در دست رسیدگی قرا ردارد. توجه به سابقه صدور مصوبه مورد شکایت به شرح زیر ضروری است: سابقه موضوع: مطابق مواد ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر گردیده است: «ماده ۷۶- حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی و صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد.

تبصره- سقف حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر نباید از ۷ برابر حداقل حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر تجاوز کند.»

هرچند بنا بر ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، قضات از شمول قانون مزبور مستثنی گردیده و بنابر تبصره ۱ آن ماده، حقوق و مزایای قضات تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارمندان دولت مصوب ۱۳۷۰ ذکر شده است، بعد از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری تا سال ۱۳۹۳، به موجب مصوبات سالانه هیات وزیران راجع به ضریب حقوق و افزایش حقوق شاغلین و تعیین حقوق بازنشستگان، تنها میزان افزایش به تصویب می رسید. برای اولین بار در اصلاحیه مصوبه مربوط به تعیین حقوق در سال ۱۳۹۳ (موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۷۷۹/ت۵۰۴۵۳ه--۱۰/۲/۱۳۹۳) برای حقوق بازنشستگان و غیره، « حداکثر» در نظر گرفته شد و به صراحت تبصره الحاقی به بند ۸ مصوبه مورد نظر، اعضای هیات علمی دانشگاه ها، قضات و وزارت اطلاعات از شمول بند یاد شده خارج شدند. در تمامی مصوبات سال های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ نیز حکم مستثنی شدن اشخاص مزبور از شمول سقف افزایش حقوق، مورد تصریح قرار گرفت. این در حالی است که مصوبات دولت در این قسمت در طول سالیان گذشته به موجب نامه های رئیس مجلس شورای اسلامی فاقد مغایرت قانونی اعلام شد که به عنوان نمونه ردیف ۳۸ جدول پیوست نامه شماره ۱۶۴۹۸ه-/ب-۱۳/۳/۱۳۹۳ و ردیف ۲۲ جدول پیوست نامه شماره ۲۷۰۸۲/ه- ب-۱۳/۴/۱۳۹۶ و ردیف ۱۶ جدول پیوست نامه شماره ۴۶۹۹۴ه- ب-۱۰/۶/۱۳۹۷ رئیس مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است. در سال ۱۳۹۸ به موجب بند ۵ تصویب نامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ (موضوع تعیین ضریب حقوق کارکنان دولت) چنین مقرر گردید:

«۵- حداقل حقوق و مزایای مستمر شاغلین موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۳۹۸ به میزان پانزده میلیون و ششصد و سی هزار (۰۰۰/۶۳۰/۱۵) ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمر این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق مذکور در این بند تعیین می‌شود.»

بر اساس تصویب نامه موضوع مصوبه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ نیز موسوم به آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور مقرر شد: «۲- حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوق های وابسته به دستگاه های اجرایی به میزان پانزده میلیون و هفتصد و هشتاد و پنج هزار (۰۰۰/۷۸۵/۱۵) ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمری این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق بازنشستگی تعیین می‌شود.»

اطلاق حکم یاد شده به موجب نامه شماره ۱۱۲۲۰/ه- ب-۱۸/۲/۱۳۹۸ دبیر هیات بررسی و تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با ایراد مقدماتی مواجه شد و هیات وزیران نیز تصویب نامه یاد شده را حسب نظر هیات مزبور مورد اصلاح قرار داد و تصویب نامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹ه--۲۴/۲/۱۳۹۸ را با توجه به ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و الحاق یک تبصره به بند ۵ مصوبه مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ تصویب و مقرر نمود: «تبصره- اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی، قضات، کارمندان وزارت اطلاعات، کارمندان دیوان محاسبات کشور و کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست های سیاسی وزارت امور خارجه از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.»

متعاقب صدور مصوبه یاد شده به موجب نامه شماره ۳۰۵۵۰/ه- ب-۱۶/۴/۱۳۹۸ رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبه یاد شده به استناد ماده ۳۰ قانون برنامه ششم توسعه (موضوع عدالت در پرداخت و رفع تبعیض) و ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تبصره آن (دستگاه های مشمول تعیین حداقل و حداکثر) و عدم خروج موارد مستثنی ذکر شده مندرج در ماده ۱۱۷ قانون از حکم ماده ۷۶ قانون مورد بحث مورد ایراد قرار گرفت و با وجود ارسال نامه شماره ۵۶۴۰۹/۳۸۸۷۹-۸/۵/۱۳۹۸ معاونت حقوقی نسبت به شیوه ایرادهای اعلام شده، در نهایت مصوبه صدرالذکر (تصویب نامه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸) که دادخواست ابطال آن مطرح گردیده است به شرح زیر صادر شد. «۱- متن زیر به عنوان تبصره به بند ۵ تصویب نامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۲۸۵ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ و ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویب نامه ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰ه--۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه می‌شود:

تبصره- در اجرای ماده ۱ قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور-مصوب۱۳۹۵- اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.

۲- تصویب نامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۴۵۶۹ه--۲۴/۲/۱۳۹۸ لغو می‌شود.»

قطع نظر از موارد یاد شده لازم است به این نکته نیز توجه داشت که ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به علت شمول آن بر کلیه حقوق بگیران دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ آن قانون، از این حیث حاکمیت دارد. بنا به مراتب فوق و سیر صدور تصویب نامه مورد شکایت که در جهت رفع ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی صادر گردیده است، با استناد به تبصره ۸ الحاقی مورخ ۳۰/۱/۱۳۸۸ به قانون نحوه اجرای اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۸ با اصلاحات بعدی که مقرر می دارد: « در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آیین‌نامه ها و تصویب نامه های مقامات مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.» لذا به جهت مزبور اصلاحیه مورد نظر رئیس مجلس شورای اسلامی در متن مصوبه مورد ایراد اعمال گردید و نتیجه آن تصویب مصوبه اصلاحی مورد شکایت قضات دیوان عالی کشور شد. با توجه به مراتب یاد شده و البته تاکید و توصیه بر رعایت قاعده مدیریت تعارض منافع، خواهشمند است به استناد ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دایر بر رد شکایت، اتخاذ تصمیم شایسته فرمایند. همچنین دعوت از نماینده این معاونت برای ارائه توضیحات لازم در جلسه رسیدگی آن هیات موجب مزید امتنان است."

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۸۳-۱۸/۳/۱۳۹۹ بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹ه--۲۴/۲/۱۳۹۸ را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱ه--۹/۷/۱۳۹۸ هیات وزیران در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۶/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به این که اولاً: به موجب تبصره ۸ الحاقی به ماده واحده قانون نحوه اجراء اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با‌ مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب سال ۱۳۸۸ مقرر شده است: «در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آیین‌نامه ها و تصویب نامه های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.» ثانیاً: در نظریه رئیس مجلس شورای اسلامی که به موجب نامه شماره ۳۰۵۵۰/ه- ب-۱۴/۶/۱۳۹۸ به هیات وزیران ابلاغ شده در خصوص شمول ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «نظر به تصریح قوانین مزبور علاوه بر شاغلان، بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول قانون مدیریت، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران دیگر دستگاه های اجرایی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به آنها که چه بسا ممکن است دارای قوانین خاصی بوده باشند نیز از حیث حداکثر دریافتی‌ها تابع سقف مقرر در تبصره ذیل ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند، مضافاً اینکه مستثنی شدن عناوین شمارش شده در ماده (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول عام مقررات مندرج در این قانون، مفهم این امر نیست که همین عناوین از شمول حکم یا مقرره خاص مندرج در تبصره ذیل ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مستثنی به شمار آیند.» ثالثاً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در مورد مشابه به موجب دادنامه شماره ۲۹۷۸-۲۴/۱۰/۱۳۹۸ مستثنی شدن اعضاء هیات علمی از شمول حداکثر حقوق را مغایر با قانون تشخیص داده و ابطال کرده است که مبین آن است که حکم مقرر در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری یک حکم خاص می‌باشد و برای همه دستگاه های اجرایی از جمله مستثنیات ماده ۱۱۷ قانون مزبور لازم الاتباع است و به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور نمی توان آن را نادیده گرفت، بنابراین بند ۱ تصویب نامه مورد شکایت که به موجب آن اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر حقوق مقرر در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی شده است به شرح فوق الذکر با قانون مغایر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری