رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۱۸۷۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۱۸۷۰
تاریخ دادنامه: ۱۹/۲/۱۴۰۲
شماره پرونده: ۰۱۰۵۷۱۴- ۰۱۰۵۹۹۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقای محمد محمدی و تشکل مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد
طرف شکایت: شهرداری تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه های شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰-۵/۶/۱۴۰۱ و ۸۱۳/۶۱۳۸۲۲-۱۹/۶/۱۴۰۱ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست ها و لوایح رفع نقص با متن مشابه ابطال بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه های شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰-۵/۶/۱۴۰۱ و ۸۱۳/۶۱۳۸۲۲-۱۹/۶/۱۴۰۱ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران بنا به دلایل ذیل خلاف قانون است: اولاً- اثر بخشنامه ناظر به آینده است و نمی تواند عطف به ماسبق شود. ثانیاً- دریافت ما به التفاوت عوارض جدید فاقد مجوز و مبنای قانونی است و حاصل تصمیم یک جلسه دورهمی است. ضمناً کسانی که قبلاً پروانه شهرسازی را دریافت کرده اند وجوه عوارض را به صورت کامل پرداخت کرده اند و مشمول دریافت عوارض جدید نمی شوند.علاوه بر این بخشنامه های مورد شکایت درباره آن دسته از پروانه های شهرسازی است که دارای مهلت یک ساله برای اخذ پروانه ساخت یا مهلت اعتبار آنها برای اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱/۱۲/۱۳۹۸ به بعد بوده است در حالی که پروانه شهرسازی شاکی از نوع دو مرحله ای و فاقد هرگونه مهلت بوده است. علت صدور بخشنامه کمک به شرایط سخت اقتصادی مردم و شرایط بحرانی کرونا اعلام شده است ولی به جای کمک به مردم اخذ عوارض هنگفت مطرح شده است.
متعاقب استعلام وضعیت صدور پروانه از اداره کل تدوین ضوابط شهرداری، اداره کل مذکور طی شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰-۵/۶/۱۴۰۱ اعلام میدارد هرچند پروانه شهرسازی فاقد مدت اعتبار هست و مشمول بخشنامه جدید عوارض روز نمی شود ولی با توجه به اطلاع رسانی مورخ ۴/۱۲/۱۳۹۹ شاکی میبایست تا پایان سال ۱۳۹۹ برای اخذ پروانه ساخت اقدام می نمود و اقدام دیگری متصور نیست. پس از پیگیری اداره کل تدوین پاسخ قبلی خود را اصلاح و از اعلام ابطال پروانه شهرسازی عدول و طی شماره ۸۱۳/۶۱۳۸۲۲-۱۹/۶/۱۴۰۱ اعلام مینماید که با اخذ ما به التفاوت عوارض حداکثر تا تاریخ ۳۱/۶/۱۴۰۱ اقدام شود که متناقض پاسخ قبلی است. بنابراین بخشنامه مورخ ۱۱/۵/۱۴۰۱ به دلیل غیر قانونی بودن و تصمیمات اداری که طی دو فقره نامه اعلام شده به دلیل اعتبار امر مختومه «داشتن پروانه شهرسازی و پرداخت وجوه قانونی زمان صدور پروانه» قابل ابطال میباشند.بنابراین بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون معماری و شهرداری تهران که مبادرت به افزایش عوارض پروانه های قبلی نموده است خارج از وظیفه و برخلاف قانون میباشد (برخلاف بند ۱۶ تبصره ۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی) و از طرفی درباره پروانه های شهرسازی مدت دار هست و تعمیم دادن این بخشنامه خلاف قانون به پروانه های فاقد مدت نیز خلاف دیگری هست که در نظر اداره کل تدوین ضوابط شهرداری اعلام شده است."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف- بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
شهرداران محترم مناطق ۱ الی ۲۲
موضوع: تمدید بند ۸ سومین صورتجلسه هم اندیشی مناطق ۲۲ گانه مورخ ۶/۱۰/۱۴۰۰ تا تاریخ ۳۱/۶/۱۴۰۱
پیرو ابلاغیه شماره ۱۱۶۴۰۷۴/۸۰-۲۴/۱۱/۱۴۰۰، به پیوست نامه شماره ۴۲۰۱۹۰/۵۰-۴/۵/۱۴۰۱ معاون هماهنگی و امور مناطق شهرداری تهران در خصوص تمدید مهلت بند ۸ مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ ۶/۱۰/۱۴۰۰ تا تاریخ ۳۱/۶/۱۴۰۱ مبنی بر «در ارتباط با صدور پروانه ساخت جهت پرونده هایی که دارای پروانه شهرسازی بوده اند؛ لیکن با توجه به شیوع ویروس کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و..... در مهلت مقرر یک ساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند و به استناد تبصره الحاقی ماده ۲۴ مصوبه شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان «الحاقیه دوم به مصوبه بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران تا تاریخ ۳۱/۶/۱۴۰۱، صدور پروانه ساخت برای پروانه های شهرسازی که مهلت اعتبار آنها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱/۱۲/۱۳۹۸ به بعد بوده است میسر گردد» جهت آگاهی و دستور اقدام لازم ارسال میگردد. لذا شایسته است دستور فرمانید پرونده های مشمول این بند بررسی و اقدامات زیر در خصوص آنها صورت پذیرد:
• در ارتباط با صدور پروانه ساخت پرونده هایی که تا پایان سال ۱۴۰۰ مطابق با بند ۸ مصوبات سومین جلسه اندیشی شورای شهرداران ابلاغی به شماره ۱۱۶۴۰۷۴/۸۰-۲۴/۱۱/۱۴۰۰ نسبت به پرداخت عوارض مابه التفاوت اقدام نموده و به علت تداخل با روزهای پایانی سال موفق به اخذ پروانه نگردیده اند، اقدام لازم صورت پذیرد.
عوارض متعلقه به پروانه های شهرسازی پرونده های مشمول این بند که در مهلت مقرر تا پایان سال ۱۴۰۰ اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض مشمول آنها صورت نپذیرفته است، به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی پروانه یادشده، فرم اعلام عوارض غیر سیستمی جهت ایجاد دستور دریافت دستی در سیستم جامع مالی با امضای شخص شهردار منطقه معاونت مالی و اقتصاد شهری اداره کل تشخیص و وصول درآمد منعکس گردد.- معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران
ب- نامه شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰-۵/۶/۱۴۰۱ اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران
جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه ۲۰
موضوع: ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹
بازگشت به نامه شماره ۵۲۰۱۷۹۴۹ مورخ ۲۶/۵/۱۴۰۱ و پیرو نامه شماره ۸۱۳۱۲۲۱۷۳۳ مورخ ۴/۱۲/۱۳۹۹ در خصوص صدور پروانه مساحت ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹ به آگاهی می رساند:
علی رغم عدم درج عبارت «اختیار پروانه شهرسازی جهت اخذ پروانه ساخت یک سال میباشد» در چاپ پروانه شهرسازی شماره ۲۰۰۰۲۵۳۲۲ مورخ ۶/۶/۱۳۹۷ و در توضیحات پروانه یاد شده، لکن با توجه به اطلاع رسانی صورت گرفته وفق مفاد نامه شماره ۸۱۳۱۲۲۱۷۳۳ مورخ ۴/۱۲/۱۳۹۹ جهت صدور پروانه ساخت تا پایان سال ۱۳۹۹ این که پروانه شهرسازی موصوف مشمول مفاد بند ۸ صورتجلسه هم اندیشی شورای شهرداران مورخ ۶/۱۰/۱۴۰۰ نمی گردد، اقدامی در خصوص صدور پروانه ساخت آن از طرف این اداره کل متصور نمیباشد.- سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
ج- نامه شماره ۸۱۳/۶۱۳۸۲۲-۱۹/۶/۱۴۰۱ اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران
جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه ۲۰
موضوع: ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹
بازگشت به نامه شماره ۲۰۶۲۱/۵۲۰-۸/۶/۱۴۰۱ و پیرو نامه شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰ مورخ ۵/۶/۱۴۰۰ در خصوص صدور پروانه ساخت ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹، با عنایت به مفاد نامه عطفی مبنی بر طولانی شدن روند پروانه ساخت به دلیل ماندگاری در مراحل نظام مهندسی و کمیته نما شایسته است دستور فرمائید مطابق با ابلاغیه شماره ۶۵۷۲۵۵/۸۰-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری در ارتباط با تمدید مهلت بند ۸ مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ ۶/۱۰/۱۴۰۰ تا تاریخ ۳۱/۶/۱۴۰۱، ضمن لحاظ نمودن هرگونه عوارضی که مازاد بر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در خصوص افزایش سطح اشغال و تراکم ساختمانی در زمان صدور پروانه شهرسازی ۶/۶/۱۳۹۷ در عوارض ملک لحاظ و محاسبه گردیده است، موضوع بررسی و اقدام لازم وفق ضوابط صورت پذیرد.- سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران"
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره ۱۳۷۸۷۳۰ مورخ ۲۰/۱۲/۱۴۰۱ توضیح داده است که:
"به طور کلی شهرداری ها با هدف نظم بخشیدن به بناهای در حال ساخت، مکلفند در پروانه های ساختمانی صادره ضمن اعلام مهلت اعتبار پروانه جهت شروع عملیات ساختمانی، نسبت به ثبت مهلت قانونی لازم جهت اتمام عملیات ساختمانی نیز اقدام نمایند. در شهرداری تهران مبانی تعیین این ضوابط توسط شورای اسلامی شهر تهران و معاونت شهرسازی و معماری تهیه و تدوین میگردد. کما اینکه برابر مصوبه ابلاغی به شماره ۳۳۵۷۹/۲۵۳۱/۱۶۰-۱۵/۱۱/۱۳۹۷ تحت عنوان «عوارض مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» با استناد به بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷، شهرداری تهران مجاز است از ابتدای سال ۱۳۹۸ نسبت به صدور «مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» و «انواع گواهی ساختمانی» با اخذ عوارض به شرح ذیل اقدام نماید. بدیهی است عوارض نوسازی املاک مشمول این مصوبه مطابق تبصره دوم ذیل ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ و اصلاحات بعدی آن محاسبه و اخذ خواهد شد.»
برابر بند ۳ ذیل ماده ۱ همین مصوبه مهلت اعتبار پروانه ساختمانی و مهلت شروع عملیات ساختمانی را ۱۲ ماه از تاریخ صدور پروانه تعیین نموده است و مدت اتمام عملیات ساختمانی جهت پروانه های ساختمانی تک مرحله ای و دو مرحله ای به طور مجزا تعیین نموده است.
لذا بنا بر مصوبات و ضوابط پیش گفته در صورتی که شهروندان بنا به دلایل مذکور (مشکلات ناشی از کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و...) در مهلت مقرر یک ساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند، با توجه به اتمام مهلت پروانه های یاد شده، مالکین موظف به ثبت درخواست مجدد پروانه شهرسازی یا تخریب و نوسازی با ضوابط و مقررات جاری (طرح تفصیلی، عوارض و...) و سیر مجدد مراحل صدور پروانه بودند که همانطور که فوقاً نیز معروض گردید این مهم با توجه به نیاز فعلی شهروندان موضوع جلسه هم اندیشی شهرداران و بند ۸ مصوبه مورخ ۶/۱۰/۱۴۰۱ گردید. به موجب این مصوبه ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران و تا پایان سال ۱۴۰۰ صدور پروانه ساخت برای پروانه های شهرسازی که مهلت اعتبار آن ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱/۱۲/۱۳۹۸ به بعد بوده است، میسر است. شایان ذکر است با توجه به حجم بالای پرونده های دارای این مشکل، این مهم طی ابلاغیه های شماره ۱۱۶۴۰۷۴/۸۰-۲۴/۱۱/۱۴۰۰ و ۸۰/۴۵۷۲۵۵-۱۱/۵/۱۴۰۱ معاونت شهرسازی و معماری جهت اجرا به شهرداری های مناطق ابلاغ شده است. بنابراین بر مصوبه مرقوم که تاکیدی بر مصوبات پیشین است، ایرادی وارد نیست.
چنانکه ملاحظه می فرمایند این بخشنامه دارای دو بخش مجزا است. صرفاً طبق بخش دوم این بخشنامه برای آن دسته از پروانه های شهرسازی مشمول که اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض متعلقه ننمودهاند عوارض آنها به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی، برای آن ها اقدام لازم صورت می پذیرد. به عبارت بهتر و به رغم آنچه که در دادخواست تقدیمی اشاره شده است معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران با صدور این بخشنامه در صدد دریافت عوارض جدید و یا مازاد نمیباشد بلکه از آنجا که پروانه های ساخت این دسته از املاک بنا به دلایل یاد شده صادر نگردیده و بنابر فاصله زمانی یاد شده بین دو پروانه ساخت و شهرسازی، صرفا ًعوارض پروانه ساخت بنا بر تغییرات جدید ایجاد شده در نقشه های ساختمانی و یا به دلیل عدم پرداخت عوارض ساختمانی توسط متقاضیان مجدداً محاسبه و از ایشان اخذ میگردد.
بدیهی است عوارض موصوف به هیچ عنوان دارای آیتم و عنوان جدیدی جز آنچه در مصوبات شورای اسلامی شهر تهران و یا ضوابط و مقررات شهرسازی عنوان شده است، نداشته و دارای مبانی قانونی به شرح پیش گفته است.
مضافاً اینکه بخشنامه مورد وصف اساساً درصدد تسری ضوابط مقرر به کلیه املاک و یا پروانه های ساختمانی صادر شده بنا بر روال عادی نمیباشد، بلکه موکداً اضافه مینماید این بخشنامه با ذکر منابع قانونی اتخاذ تصمیم در صدر بخشنامه، صرفاً جهت کمک به آن دسته از شهروندانی صادر شده است که در زمان اعتبار ضوابط قانونی مربوط به صدور پروانه ساختمانی در دو مرحله (پروانه شهرسازی و پروانه ساخت) موفق به اخذ پروانه ثانویه نشده اند، تا با پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی (همانند سایر املاک) از حقوق شهروندی خود بهره مند شوند."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۹/۲/۱۴۰۲ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. برمبنای بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، یکی از جهات رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی ناظر به موردی است که مقررات مذکور به دلیل خودداری دستگاه ها و نهادهای موضوع این بند از انجام وظایف خود موجب تضییع حقوق اشخاص شود. با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به اینکه بر اساس بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵ مورخ ۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که عوارض مربوط به پروانههای شهرسازی که در مهلت مقرر اقدامی جهت محاسبه و پرداخت آنها نشده است، باید به قیمت روز محاسبه و پرداخت گردند و این حکم هم شامل فروضی است که در آن تاخیر در محاسبه و پرداخت از سوی شهروندان صورت میگیرد و هم شامل مواردی است که تاخیر مزبور مستند به عملکرد کارکنان شهرداری است، بنابراین اطلاق بخشنامه شماره ۸۰/۴۵۷۲۵۵ مورخ ۱۱/۵/۱۴۰۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در مواردی که با وجود اقدام به موقع شهروندان به دلیل تاخیر کارکنان شهرداری در محاسبه عوارض و خودداری آن ها از انجام وظایف خود در عمل حقوق اشخاص تضییع میگردد، مشمول حکم مقرر در بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بوده و مستند بند قانونی مذکور ابطال میشود.
ب. براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص میشود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامههای شماره ۸۱۳/۵۴۵۹۱۰ مورخ ۵/۶/۱۴۰۱ و شماره ۸۱۳/۶۱۳۸۲۲ مورخ ۱۹/۶/۱۴۰۱ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران در خصوص املاک مشخصی با شماره پروندههای معین صادر شده است، بنابراین نامههای مزبور واجد جنبه موردی است و از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمیشود و قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیست و جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع میگردد./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری