رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۰۹۱ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۰۹۱
تاریخ دادنامه: ۹/۳/۱۴۰۲
شماره پرونده: ۰۰۰۰۶۲۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به دادنامه شماره ۱۴۰۱۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۴/۱۰/۱۴۰۱ هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در راستای اعمال بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲
گردش کار: آقایان جعفر مومن نژاد و مجید معماری به موجب دادخواست هایی ابطال بند ۲ مصوبه مورخ ۲۷/۲/۱۳۹۹ شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم مبنی بر احداث آرامستان جدید در ضلع جنوب شرقی مسجد مقدس جمکران را در دیوان عدالت اداری مطرح کرده اند. دادخواست های مذکور به هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع و این هیات به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۴/۱۰/۱۴۰۱ به شرح زیر به رد شکایت و عدم ابطال مقرره مورد اعتراض، رای صادر کرده است:
"نظر به اینکه اولاً موضوع مورد شکایت، مختص شخص واحد نبوده و عموم افراد از آن متاثر می گردند، بنابراین مطابق رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عام الشمول محسوب گردیده و رسیدگی به مصوبه مذکور، در صلاحیت هیات عمومی میباشد.
ثانیاً با توجه به اینکه مقرره مورد شکایت با هیچ کدام از مواد قانونی مخالفتی نداشته و مغایرتهای اعلام شده صرفاً نسبت به موادی از برخی از آیین نامه ها بوده است، بنابراین مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) که جهات ابطال مقرره را صرفاً «مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود» اعلام کرده است، علیهذا مقرره معترض عنه به جهت عدم مغایرت با قانون، قابل ابطال نمیباشد.
بنا به مراتب فوق، بند ۲ مصوبه صورتجلسه مورخ ۲۷/۲/۱۳۹۹ شورای برنامه ریزی استان قم در رابطه با احداث آرامستان در جنوب شرقی مسجد مقدس جمکران، بر اساس رای اکثریت اعضای هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست، مغایر با قانون نبوده و قابل ابطال تشخیص نمی گردد. این رای به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است."
متعاقب صدور دادنامه مذکور، گزارشی مبنی بر اینکه رای صادر شده توسط هیات تخصصی مغایر با قانون است تقدیم رئیس دیوان عدالت اداری شد. خلاصه ای از این گزارش به شرح زیر است:
" الف: ایراد شکلی
مستفاد از ماده ۳ آییننامه اجرایی و اصلاحات بعدی آن (در مورد اختلاف بین دستگاه های اجرایی از طریق ساز و کار داخلی قوه مجریه) میبایست با صدور قرار اناطه توقف رسیدگی تا تعیین تکلیف نهایی نسبت به حل اختلاف و تعارض بین آییننامه اجرایی دانشگاه علوم پزشکی و مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم از اتخاذ تصمیم خودداری و پرونده به مرجع صالح ارجاع می شد.
ب: ایرادات ماهوی
ذیل اصل ۱۳۸ قانون اساسی مقرر میدارد که تصویب نامه و آییننامه های دولتی باید به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد که اگر آنها را برخلاف قوانین و به جهت تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد و اصل ۱۷۰ قانون اساسی نیز قضات دادگاه ها را در اجرای تصویب نامه ها و آییننامه های دولتی که مخالف قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است منع کرده و ابطال آنها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته است و آییننامه مقررات بهداشتی آرامستانها مشمول بخش ابتدایی این اصل میباشد که مورد توجه هیات تخصصی قرار نگرفته است.
آییننامه ها مادام که از سوی مرجع ذیصلاح قانونی ابطال نگردیده لازم الاجرا است و دلیلی بر ابطال آییننامه مقررات بهداشتی آرامستانها که برگرفته از آییننامه بهداشت محیط و قانون مواد خوردنی، آرایشی و بهداشتی و... است بر تمامی ارگانهای دولتی لازم الاجرا خواهد بود و در راستای تبصره ۳ قانون اصلاح ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی مصوب آذر ۱۳۷۹ و آییننامه بهداشت محیط مصوب هیات وزیران سال ۷۱ و بند ۲ از ماده (۱) قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی مصوب ۶۷ و بند ۱۳ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها مصوب ۱۳۳۴ تهیه و تنظیم گردیده است که در بند ۲ مصوبه مورد اعتراض مراعات نگردیده است آیا این بی توجهی قابل اغماض است؟ و مخالفت با آییننامه مخالفت با قانون نیست؟
ضوابط قانونی در سلسه مراتب طولی بدین ترتیب قرار می گیرند، قانون اساسی، قوانین عادی/مصوب مجلس، آییننامه ها و نظام نامه ها، بخشنامه ها و تصویب نامه. فایده تقسیم بندی فوق لزوم تبعیت به قانون بالاترست لذا مادام که آییننامه ها مخالف قوانین بالاتر خود قرار نگیرند لازم الاجرا و قابلیت اعمال دارند که مورد توجه هیات محترم تخصصی قرار نگرفته است.
برابر اصل ۱۷۰ قانون اساسی قضات دادگاه ها مکلف اند از اجرای تصویب نامه ها و آییننامه های دولتی که مخالف قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری نمایند مفهوم مخالف آن این است که دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آییننامه های اجرایی که مخالف با قوانین نباشند پیروی نمایند بر همین استدلال نظریه هیات محترم تخصصی دیوان دچار خدشه و ایراد است.
مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسی هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به تصویب نامه آییننامه بپردازد و این حق بر اساس قانون اول کشور به هیات وزیران تفویض گردیده و هیچ شخص یا نهادی قادر نیست این حق را از هیات وزیران سلب نماید مگر به حکم قانون؛ آنگاه که این مصوبات مخالف متن و روح قوانین باشد و این نیز مستلزم فرایندی است که قانونگذار آن را مشخص کرده است. در همین اصل اشاره شده است مصوبات هیات وزیران پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجراست حتی مطابق نظر شورای نگهبان به شماره ۴۵۱۲/۲۱/۷۸ مورخ ۲۵/۱/۱۳۷۸ ارجاع تصویب آییننامه به کمیسیون یا کمیسیون های مجلس خلاف اصل ۱۳۸ قانون اساسی است و این موارد حاکی از اهمیت و قانونی بودن آییننامه های هیات وزیران است که در حکم قانون و لازم الاجرا قرار داده شده است.
اجرای مصوبه مورد اعتراض با عنایت به عدم رعایت مقررات بهداشتی آرامستان ها مبین عدم رعایت مصلحت حقوق شهروندان و اهالی ساکن در آن محدوده و بی توجهی به حقوق عامه مخالف قانون و شریعت اسلامی است.
مصوبه مورد اعتراض با اصل پنجاهم قانون اساسی که به موضوع حفاظت محیط زیست اشاره نموده است و هدف این حفاظت، مدیریت صحیح بر چگونگی مصرف بهینه نسل حاضر از محیط زیست است به نحوی که موجبات تضییع حقوق نسل آینده فراهم نگردد تعارض دارد چرا که طرح توسعه استان قم در چشم اندازی نه چندان دور دقیقاً مشرف بر همین ناحیه ای است که قرار بر تاسیس آرامستان در آن شده است که منافی با مصحلت عامه ی آحاد جامعه میباشد و مانع توسعه و گسترش فضای مسجد مقدس جمکران در قالب فرایند گسترده ای اعم از احداث اماکن آموزشی و تفریحی، اقامتی، بازار، فضای سبز و اسکان موقت، پارکینگ و هتل و بسیار موارد دیگر خواهد بود و موجب سلب حقوق اشخاص چه در حال حاضر و چه در آینده خواهد شد."
متعاقباً رئیس دیوان عدالت اداری، موضوع را در راستای اعمال مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع کردند و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیات، پرونده در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹/۳/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس بندهای ۱، ۳ و ۶ از قسمت (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، «بررسی، تایید و تصویب اسناد توسعهای و برنامههای توسعه استان که شامل جهتگیریهای توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامهریزی کشور و در راستای جهتگیریهای آمایش سرزمین و برنامههای میان مدت توسعه استان و تصویب اسناد توسعهای و طرحها و پروژههای بخشی و شهرستانی در چهارچوب سیاستهای کلان، آمایش سرزمینی و بخشی و سازگار با برنامههای بلندمدت و میان مدت استانی و ملّی است»، «تصویب طرحهای توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامههای توسعه استان در چهارچوب سیاستهای مصوب شورای عالی آمایش سرزمین و شورای عالی شهرسازی و معماری» و «تصویب طرحهای جامع شهرهای تا پنجاه هزار نفر جمعیت در چهارچوب سیاستهای ابلاغی شورای عالی شهرسازی و معماری» از جمله وظایف و اختیارات شورای برنامهریزی و توسعه استان اعلام شده است و براساس ماده ۱۴ آییننامه اجرایی شورای برنامهریزی و توسعه استان مصوب سال ۱۳۹۸ نیز مقرر گردیده: «در اجرای بند (ج) ماده ۴۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، کمیته برنامهریزی شهرستان با ترکیب و وظایف و اختیارات مندرج در بند یادشده تشکیل میشود» و برمبنای بند (ج) ماده ۴۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب سال ۱۳۹۳ نیز: «کمیته برنامهریزی شهرستان که متشکل از فرماندار (رئیس کمیته)، نماینده سازمان مدیریت و برنامهریزی استان (دبیر کمیته) و عضویت روسای دستگاههای اجرایی که مدیران کل آنها عضو شورای برنامهریزی و توسعه استان هستند، موظّفند پروژههای عمرانی شهرستان را حداکثر پانزده روز پس از ابلاغ سهم شهرستان، مصوب و جهت مبادله موافقتنامه با دستگاههای اجرایی ذیربط به سازمان استان مذکور اعلام نمایند» و لذا در هیچ یک از قوانین و مقررات مذکور اختیاری برای شورای برنامهریزی و توسعه استان و یا کمیته برنامهریزی شهرستان جهت ایجاد آرامستان در محدوده شهر پیشبینی نگردیده است. ثانیاً براساس ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی و آشامیدنی و آرایشی و بهداشتی اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹: «تخلّف از مقررات بهداشتی نظیر عدم رعایت بهداشت فردی، وضع ساختمانی، وسایل کار ممنوع است و مستوجب مجازات میباشد. مقررات بهداشتی مربوط به مراکز تهیه و تولید، نگهداری، توزیع، فروش و حمل و نقل مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی و اماکن عمومی در آییننامه اجرایی این ماده تعیین خواهد شد... مقررات بهداشتی، وظایف و مسئولیتهای مسئول بهداشت محل و مامورین نظارت، مدت زمانهای لازم برای رفع نواقص بهداشتی و سایر امور مربوطه در اجرای این ماده واحده در آییننامه اجرایی این قانون مشخص خواهد شد.» در راستای اجرای این ماده، آییننامه مقررات بهداشتی آرامستانها طی نامه شماره ۸۷۰۷۵ مورخ ۹/۵/۱۳۸۹ معاون بهداشت وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ گردیده است و براساس ماده ۱ این آییننامه نیز مقرر شده: «فاصله آرامستان تا محدوده شهر کمتر از ۱۰ کیلومتر نباشد» و هرچند براساس دادنامه شماره ۵۰۴ مورخ ۳۱/۵/۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بند ۳ مصوبه مورخ ۱/۳/۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر الحاق روستای جمکران به شهر قم مغایر با ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال ۱۳۶۲ تشخیص و ابطال گردیده، لکن متعاقباً و براساس مصوبه شماره ۱۶۱۸۶ مورخ ۱۸/۲/۱۴۰۰ هیات وزیران مقرر شده است که: «روستای جمکران دهستان قنوات بخش مرکزی شهرستان قم استان قم به شهر قم بخش یادشده ملحق میشود» و لذا در حال حاضر جمکران در محدوده شهر قم واقع گردیده است. ثالثاً براساس بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷، «تامین بهداشت عمومی و ارتقاء سطح آن از طریق اجرای برنامههای بهداشتی خصوصاً در زمینه بهداشت محیط، مبارزه با بیماریها، بهداشت خانواده و مدارس، آموزش بهداشت عمومی، بهداشت کار و شاغلین با تاکید بر اولویت مراقبتهای بهداشتی اولیه، به ویژه بهداشت مادران و کودکان با همکاری و هماهنگی دستگاههای ذیربط»، از جمله وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است و در راستای اجرای این ماده نیز آییننامه بهداشت محیط در تاریخ ۲۴/۴/۱۳۷۱ به تصویب هیات وزیران رسیده و براساس ماده ۲ این آییننامه مقرر شده است: «هر اقدامی که تهدیدی برای بهداشت عمومی شناخته شود، ممنوع میباشد. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظّف است پس از تشخیص هر مورد از مواردی که در حیطه وظایف وزارت میباشد، راساً اقدام قانونی معمول و در سایر موارد موضوع را به مراجع ذیربط جهت انجام اقدامهای قانونی، فوری اعلام نماید. متخلّفان از مقررات بهداشت عمومی تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» رابعاً براساس بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۶، «جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلّیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست»، یکی از وظایف شهرداری است و شهرداری مکلّف است از تاسیس کارخانهها - کارگاهها - گاراژهای عمومی و تعمیرگاهها و دکانها و همچنین از مراکزی که مواد محترقه میسازند و اصطبل چهارپایان و مراکز دامداری و به طور کلّی تمام مشاغل و کسبهایی که ایجاد مزاحمت و سر و صدا کند یا تولید دود یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کورههای آجر و گچ و آهک پزی و خزینه گرمابههای عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و یا نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانهها و وسایط نقلیه که کار کردن آنها دود ایجاد میکند و از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تاسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد، آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد و این بند با رعایت قانون هوای پاک اجرایی میگردد. بنا به مراتب فوق، مفاد بند ۲ مصوبه مورخ ۲۷/۲/۱۳۹۹ شورای برنامهریزی و توسعه استان قم که متضمن ایجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است، با ضوابط مقرر در ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی و آشامیدنی و آرایشی و بهداشتی اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹ و آییننامه مقررات بهداشتی آرامستانها ابلاغی مورخ ۹/۵/۱۳۸۹ و همچنین بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷ و آییننامه بهداشت محیط مصوب سال ۱۳۷۱ و بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۶ مغایرت داشته و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس و برمبنای جواز حاصل از بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ضمن نقض رای شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۴/۱۰/۱۴۰۱ هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، بند ۲ مصوبه مورخ ۲۷/۲/۱۳۹۹ شورای برنامهریزی و توسعه استان قم مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری