رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۴۵۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۴۵۱۹

تاریخ دادنامه: ۹/۳/۱۴۰۲

شماره پرونده: ۰۱۰۶۲۴۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای پژمان حقیقت

طرف شکایت: وزارت نفت

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده یک ابلاغیه شماره ۱۰۰۶-۲/۲۰ مورخ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰ وزیر نفت

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده یک ابلاغیه شماره ۱۰۰۶-۲/۲۰ مورخ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰ وزیر نفت را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است:

"اینجانب از تاریخ ۱/۲/۱۴۰۰ با سمت نماینده HSE در شرکت مجتمع گاز پارس جنوبی و طبق قانون، مشمول بند (و) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور بوده و وضعیت استخدامی اینجانب با دستگاه مذکور باید به صورت رسمی قطعی تبدیل وضعیت گردد چرا که مطابق بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور که حکم آن در بند (و) تبصره ۲۰ قانون بودجه ۱۴۰۱ تمدید شد در راستای اجرای بند (ذ) ماده ۸۷ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، دستگاه های مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران [کارکنانی را] که با عناوین مختلف در دستگاه های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آن ها به صورت پیمانی، قرارداد موقت، قرارداد معین یا شرکتی می‌باشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرح های عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می نمایند با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹ به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.

حال به موجب دستورالعمل مندرج در ستون موضوع شکایت از جانب وزارت نفت شرطی مبنی بر اشتغال در دو پیمان (هر پیمان یک یا دو ساله باشد و به صورت مناقصات سالیانه با شرکت های طرف قرارداد با وزارت نفت تنظیم می‌شود.) به عنوان شرط استخدام رسمی لحاظ گردیده است. از این گذشته بعضی از شرکت های زیر مجموعه به صورت خودمختار با اعمال شروط دیگری، مانع از ادامه فرآیند تبدیل وضعیت مشمولین می‌شوند این در حالی است که شروط ذکر شده از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانون گذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و شایسته ابطال می‌باشند."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

" ابلاغیه شماره ۱۰۰۶-۲/۲۰ مورخ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰

.....

تبصره ۴: نیروهایی که دارای فعالیت و یا رابطه کاری با کارفرما به شرح ذیل می‌باشند در شمول مفاد این دستورالعمل قرار می گیرند.

- عوامل و نماینده شرکت پیمانکار و نماینده HSE و کارکنان نظارت در صورت شمولیت و مشروط به اینکه قرارداد ایشان از محل بودجه جاری بوده، تمام وقت و به صورت مستمر اشتغال داشته، حق بیمه ایشان از سال ۱۳۹۹ به شکل مستمر پرداخت شده و حداقل در ۲ پیمان اشتغال داشته باشند. - وزارت نفت"

در پاسخ به شکایت مذکور، نماینده حقوقی وزارت نفت به موجب لایحه شماره ۵۱۳۳۸۹- ۱۹/۱۰/۱۴۰۱ توضیح داده است:

" ۱- حسب استعلام به عمل آمده از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی وزارت نفت و مستند به مفاد بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، دستگاه های مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مکلف گردیده اند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کلیه مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع که با عناوین مختلف در دستگاه های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنان به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی می‌باشد و از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرح های عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بند های (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می نمایند با طی مراحل گزینش (با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجم توسعه شامل بر عدم الزام به رعایت شرط سن، تحصیل، معدل و آزمون) به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.

۲- حسب مفاد ماده ۱ دستورالعمل نحوه اجرای بند (د) تبصره ۲۰ قانون مزبور موضوع بخشنامه شماره ۱۳۷۵۸ مورخ ۱۹/۳/۱۴۰۰ سازمان برنامه و بودجه و اداری و استخدامی کشور نیروی قراردادی، شرکتی و طرحی جزء دایره شمول تعریف شده است که نیروی شرکتی مشمولینی هستند که از سوی شرکت های طرف قرارداد با دستگاه های اجرایی به کارگیری شده و در دستگاه اجرایی به طور تمام وقت در فعالیت های مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت می نمایند. امور جاری موضوع بخشنامه شماره ۶۸۱۳۵ مورخ ۴/۱۲/۱۴۰۰ سازمان اداری و استخدامی کشور اموری هستند که در جهت انجام ماموریت های پست های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام ماموریت های سازمانی در محل دستگاه های اجرایی صورت می پذیرند.

از آنجایی که فعالیت های پروژه ای همان طور که در عنوان آن مستتر است شامل امور خاتمه پذیر و غیرمستمر بوده و ذاتاً شامل اموری که در جهت انجام ماموریت های پست های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام ماموریت های سازمانی در محل دستگاه های اجرایی صورت می پذیرد قرار نمی گیرند و مشابه فعالیت های مستمر و غیر پروژه ای در محل دستگاه اجرایی انجام نمی شود، به همین دلیل نیروهای شاغل در پروژه ها در تعریف ذکر شده نیروهای شرکتی (پیمانکاری) قرار نمی گیرند.

۳- نیروی طرحی به عنوان مشمولینی که برابر موافقت نامه های مبادله شده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و دستگاه اجرایی، از محل اعتبارات طرح های عمرانی توسط دستگاه اجرایی به کارگیری شده و به طور تمام وقت در فعالیت های مربوط به دستگاه فعالیت می نمایند، تعریف شده است.

۴- مستند به فراز پایانی بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مسئولیت حسن اجرا و نظارت بر این قانون به عهده سازمان های برنامه و بودجه/ اداری و استخدامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و عالی ترین مقام دستگاه های ذی ربط اعلام گردیده، ضمن آنکه مفاد دادنامه شماره ۱۲۱۰۵۵۹ صادره توسط شعبه ۲۴ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز هرگونه اقدام در باب تحقق بند (د) تبصره ۲۰ قانون یاد شده را ضمن ابراز اجتناب ناپذیر بودن عنایت به وجود سهمیه استخدامی و سایر ضوابط در تبدیل وضعیت استخدامی افراد واجد شرایط، منوط و موکول به هماهنگی طی فرآیندهای ذی ربط با بنیاد شهید و امور ایثارگران نموده است.

۵- ضمناً با توجه به محدودیت های حاکم از لحاظ احصاء افراد مشمول و مفاد رای شعبه ۲۴ مذکور و همچنین اولویت های لازم به جهت آمار قابل ملاحظه که بالغ بر (۳۰۰۰۰ نفر) نیروی مشمول مستمر و غیر پروژه ای و تعداد زیادی نیروی طرحی یا پروژه ای را شامل می‌شود مراتب استخدام رسمی مستلزم ایجاد گسترده سمت های سازمانی می‌باشد که ایجاد سمت ها موضوع مغایر با تکلیف در بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه کشور می‌باشد.

۶- با توجه به اجرای پروژه های شرکت های تابعه صنعت نفت از طریق اعتبار طرح تملک دارایی های سرمایه ای با تامین اعتبار از محل منابع داخلی شرکت ها و با توجه به اینکه نیروهای شاغل در فعالیت های طرح های عمرانی (تملک دارایی های سرمایه ای) موضوعاً از شمول ماده ۲۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران خارج می‌باشند و حکم مقرر در ماده مذکور صرفاً فعالیت های جاری دستگاه اجرایی را در بر می‌گیرد نیروهای شاغل در فعالیت های طرح های عمرانی ماده ۱ قانون برنامه و بودجه کشور هم مشمول فعالیت های جاری جهت استخدامی رسمی قرار نمی گیرند. نیروهای طرحی هم بایستی طبق تعریف انجام شده توسط دستگاه های اجرایی به کارگیری شده باشند و با امعان نظر به تعریف دستگاه اجرایی در ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین تعریف نیروی شرکتی بخشنامه ۱۳۷۵۸ پیش گفته که در صنعت نفت شامل بر نیروهای پیمانکاری است، اساساً این تعریف آن دسته از نیروهای پیمانکاری را شامل می‌شود که شرکت پیمانکاری طرف قرارداد مستقیم با دستگاه اجرایی باشد به نحوی که نیروی پیمانکاری در محل دستگاه اجرایی به طور تمام وقت در فعالیت های مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت می‌نماید. لذا با توجه به مراتب پیش گفته در بخشنامه مذکور سازمان اداری و استخدامی کشور هیچ اشاره ای به نیروهای پروژه ای ننموده است و با عنایت به ماهیت فعالیت پروژه ای شاکی، نامبرده فاقد شرایط فوق الاشاره می‌باشد. ضمناً هیچ گونه مستندات قابل بررسی و تایید از نامبرده دائر بر همکاری مستمر و تمام وقت نامبرده در این وزارتخانه وجود ندارد.

۷- همچنین شایان ذکر است که در متن موصوف قانون بودجه، به صراحت وصف شاغل بودن در دستگاه اجرایی تاکید شده است و همانطور که مستحضرید تعریف شغل وفق تبصره ۲ ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳، منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست سازمانی یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود. فلذا با توجه به تعریف شاغل در متن قانون بودجه تعمیم آن به نیروهای پروژه ای که موقت و از امور غیر مستمر تلقی می‌شود نیز موید استدلالات مذکور است و به واقع استخدام این افراد علاوه بر تکلیف مالایطاق بودن برای دستگاه های اجرایی باعث بلا استفاده بودن این نیروها در سیستم اداری می‌گردد. مضاف بر اینکه بر اساس احکام قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به کارگیری نیروهای پروژه ای خلاف منطق و مفهوم فلسفه وجود تصویب این قانون است و حتی صدور این احکام موجب بزرگ شدن بدنه دولت خواهد شد.

۸- با تفسیر موسع از ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری منجر به تبعات جبران ناپذیری بر بدنه و پیکره صنعت نفت خواهد شد. با این توضیح که هر مناقصه ای که در مجموعه صنعت نفت برگزار می‌شود، موجب تکلیف استخدامی برای صنعت نفت می‌گردد و به واقع با تفسیر موسع از نیروهای پروژه ای موجب می‌شود هر نیروی پیمانکاری که مناقصه ای را برای صنعت نفت انجام داده است، از موجبات و تکلیف برای دستگاه اجرایی برای استخدام خواهد شد که این مهم غیر منطقی و غیر اصولی است. در حالی که بر اساس حکم بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجم توسعه شرط به کارگیری و حکم این ماده تعیین ظرفیت استخدام ۲۵ درصدی برای افراد مورد نظر بوده است. این در حالی است که شرط بند (و) با تفسیر موسع نادیده و مغفول می ماند. لذا در صدور آراء لحاظ جمیع جهات و مد نظر قراردادن قیود قانون از جمله شرط شاغل بودن با اوصاف مذکور و شروط دیگر قانون از جمله بند (و) ماده ۴۴ اخیرالذکر، مسئول اجرای قانون که سازمان مدیریت می‌باشد که در این خصوص بخشنامه صادر نموده است که برای دستگاه های اجرایی لازم الاجراء می‌باشد و هنوز دیوان عدالت اداری متعرض آن نشده است، جملگی قابل توجه است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹/۳/۱۴۰۲ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۷/۱۲/۱۳۹۹ مقرر شده است که: «در راستای اجرای بند (ذ) ماده ۸۷ قانون برنامه ششم توسعه، دستگاههای مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مکلّفند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کلّیه مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران که با عناوین مختلف در دستگاههای موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنها به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی می‌باشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرحهای عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی‌گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می‌نمایند، با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹ به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.» نظر به اینکه در بند قانونی مذکور حکمی در خصوص مدت اشتغال مشمولان بند فوق مقرر نشده است، لذا فارغ از اینکه پیمانکاریها مشمول حکم مقرر در بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور هستند یا تحت شمول حکم مقرر در بند قانونی مذکور قرار ندارند، قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده ۱ ابلاغیه شماره ۱۰۰۶- ۲/۲۰ مورخ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰ وزیر نفت خارج از حدود اختیار بوده و با بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور نیز مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری