رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۵۰۶۳ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۵۰۶۳

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۰/۰۹

شماره پرونده: ۰۱۰۶۳۶۰

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم شادی نقویان

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بجنورد- شهرداری بجنورد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۲ بند ۲۲ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری

گردش کار:شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲۲ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" نظر به اینکه صلاحیت تغییر کاربری اراضی از جمله وظایف کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و از حدود صلاحیت شورای شهر خارج است، به طریق اولی، اخذ عوارض از این تغییر کاربری نیز در صلاحیت شورای شهر نخواهد بود. از این جهت مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود صلاحیت و وظایف شورا که در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای شهر و شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۰۳/۰۱ آمده است می‌باشد. به عبارت دیگر نهادی که اختیار تغییر کاربری را ندارد حق تعیین عوارض بر آن تغییر ایجاد شده را هم ندارد.

در خصوص نهادهای عمومی هرگونه دریافت وجهی از شهروندان، می‌بایست مستند به قانون باشد. ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و ماده ۷۱ قانون محاسبات عمومی کشور، اخذ وجه بر خلاف مقررات سابق الصدور را منع کرده است و مصوبه شورای شهر بجنورد، نه تنها مستند به هیچ قانون و مقرره ای نیست، بلکه خلاف بودن آن در آرای متعدد دیوان و ابطال مصوبات مشابه شورای دیگر شهرها دارای سابقه و پشتوانه است.

جهت دیگر اینکه فلسفه وضع عوارض ارائه خدمات است و اصولاً شهروندان در قبال دریافت خدمات معین اقدام به پرداخت عوارض می نمایند. بنابراین تعلق عوارض به تغییر کاربری مستند به هیچ گونه خدماتی از سوی شهرداری نیست. چرا که خود تغییر کاربری هم از حوزه صلاحیت شهرداری خارج است.

اما وضع عوارض بر ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری مغایرت صریح با قانون مالیات بر ارزش افزوده دارد. با توجه به فلسفه وضع قانون و توجه به موادی نظیر مواد ۱۶، ۳۹ و ۳۸ این قانون، مستنبط و مفهم این معنی است که قانون مذکور صرفاً ناظر به ارزش افزوده معاملات، تولید و حمل و نقل است و اصلاً ذکری از اموال غیرمنقول ندارد. لذا ارزش افزوده مورد نظر شورا به کلی از موضوع و شمول قانون مالیات بر ارزش افزوده خارج است. به عبارت دیگر قانون مالیات بر ارزش افزوده نسبت به اموال غیرمنقول خروج موضوعی دارد. از طرف دیگر شورای شهر اصولاً چنین اختیار بی حد و حصری در وضع هرگونه عوارض خارج از صلاحیت و معارض قانون ندارند."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۵۲۵۸۶۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۰۳ ثبت در دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده و توضیح داده است که:

"با عنایت به ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای شهر و شهرداران مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود صلاحیت و وظایف شورای شهر بوده و همچنین وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مورد نظر شورای شهر با قانون مالیات بر ارزش افزوده و مواد ۱۶، ۳۹ و ۳۸ این قانون مغایرت داشته و از موضوع و شمول این قانون خارج بوده لذا با توجه به موارد قانونی ذکر شده تقاضای ابطال مصوبه مطروحه به شرح ستون خواسته در دادخواست تقدیمی را می نمایم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

" تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد

۲۲- نام عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری

پیشنهاد دهنده: شهرداری شماره و تاریخ لایحه: ۱۳۹۳/۰۸/۲۰-۹۳/۱۰/۶۶۱۹۵

مرجع تصویب کننده: شورای اسلامی شهر شماره و تاریخ مصوبه:

مرجع تایید کننده: استانداری ضمانت اجرایی وصول: کمیسیون ماده ۷۷

آن دسته از مالکینی که درخواست تغییر کاربری دارند پس از موافقت کمیسیون ماده ۵ شورای عالی معماری و شهرسازی عوارض تغییر کاربری برای هر مترمربع به نرخ تبصره های ذیل محاسبه و اخذ می‌گردد. عوارض وصولی مربوط تغییر کاربری ملک به غیر از کاربری مصوب در طرح جامع و تفصیلی می‌باشد.

طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها و تبصره های ماده واحده آن مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ مجلس شورای اسلامی ملاک عمل قرار گیرد.

.......

تبصره۲: کلیه املاکی که در سطح شهر دارای سابقه کاربری می‌باشند مثل گاراژها- گرمابه ها- کاروانسراها و سایر موارد که مالک درخواست تغییر کاربری بدون تفکیک به مسکونی یا کاربری های دیگر دارد تا متراژ ۲۰۰ مترمربع p ×۳۰ و مازاد بر ۲۰۰ تا ۵۰۰ مترمربع p ×۵۰ و اراضی بیش از ۵۰۰ مترمربع معادل ۴۰% ارزش افزوده ملک (قیمت قبل و بعد از تغییر کاربری) به نرخ کارشناسی روز با تایید شهرداری مرکزی وصول گردد. در صورتی که مالک جهت املاک تا ۵۰۰ مترمربع علاوه بر تغییر کاربری درخواست تفکیک نیز داشته باشد ضمن رعایت معابر مورد نیاز طبق تعرفه شماره ۱۳ عوارض تفکیک وصول گردد و املاک تا مساحت بیش از ۵۰۰ مترمربع در جلسه طرح تفصیلی مطرح و طبق ماده ۱۰۱ اصلاحی اقدام گردد."

در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار شهر بجنورد به موجب لایحه شماره ۱۴۰۰/۱۰/۷۵۰۴۸ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۱۲ توضیح داده است که:

" بدواً این ایراد شکلی و قانونی وارد می‌باشد که منشاء شکایت مطروحه ناشی از یک توافق (قرارداد) فیمابین شهرداری و شاکی در خصوص توافق جهت تفکیک و تغییر کاربری یک قطعه زمین تحت پلاک ثبتی مورد ذکر از سوی نامبرده می‌باشد که به موجب قانون و مقررات شهرداری و به خصوص ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری و همچنین تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های شهرداری مصوب ۱۳۶۷ این توافق پس از سیر مراحل قانونی آن حاصل و چندین سال می‌باشد اجرا نیز شده است. لیکن نکته دارای اهمیت به این شرح می‌باشد به موجب رای وحدت رویه دیوان عالی کشور که مستند به آن در موارد مشابه نیز، شعبات دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به شایستگی محاکم عمومی و حقوقی صادر نموده است که با توجه به اینکه شکایت های که منشاء آن یک توافق و قرارداد می‌باشد و با موضوع مورد شکایت ارتباط مستقیم دارد در صلاحیت دادگاه‌های عمومی و حقوقی می‌باشد.

در توافق فی ما بین که حسب درخواست وکیل مالکین مشاع با توجه به اینکه ملک مورد شکایت قبل از عملیات تفکیک به صورت کاربری مزروعی و باغی بوده مالک تقاضای تغییر کاربری و تفکیک آن به قطعات کوچکتر داشته است که شهرداری نیز در راستای درخواست ایشان با اعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی و تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت با ارجاع درخواست ایشان ابتداً به کمیسیون ماده ۵ مسکن و شهرسازی جهت تغییر کاربری و اخذ مصوبه مربوطه اقدام به تفکیک و النهایه اعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی جهت تعیین قدر سهم شهرداری و ایشان نموده است و مبلغی از بابت تغییر کاربری از ایشان اخذ نشده است و ذکرجمله ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری موضوعی است که در متن ماده ۱۰۱ نیز بدان اشاره شده است و مستقلاً از این بابت عوارض یا سهمی برای شهرداری منظور نشده است بلکه عین تبصره ۳ ماده مورد اشاره هر آنچه که قدرالسهم شهرداری منظور شده به علاوه تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت محاسبه و لحاظ شده است و با توجه به اینکه در متن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ به جمله ارزش افزوده ناشی تفکیک و تغییر کاربری اشاره شده و در مواردی که مستقلاً در بعضی از شهرداری ها تعرفه های تحت عنوان عوارضات ناشی از تغییر کاربری از شهروندان اخذ شده و با طرح شکایت در دیوان عدالت عوارضات مورد شکایت ابطال شده است، شاکی نیز به اشتباه این موضوع را مشمول دانسته که این امر ناصحیح و اشتباه می‌باشد."

همچنین رییس شورای شهر بجنورد نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱/۰۵/۵۰۷۷/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۲ توضیح داده است که:

" در پاسخ به ماهیت شکایت مطروحه نیز اعلام می‌دارد به استناد بند ۸ ماده ۴۵ قانون شهرداری ها و بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی سال ۱۳۸۶، «تصویب لوایح برقراری یا الغا عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن را» جزء وظایف انجمن شهر (شورای اسلامی شهر) اعلام داشته که متعاقب پیشنهاد شهرداری به شورای شهر مبنی بر وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری و ناشی از تفکیک شورای اسلامی شهر با استناد به مفاد صریح پیش گفته و با رعایت مفاد تبصره ذیل ماده ۵ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی و... نسبت به تصویب عوارض معترض عنه، اقدام نمود که در پی لازم الاجرا بودن مصوبات شورای اسلامی و عدم اعتراض از سوی دیگر مراجع ذیصلاح دارای اثر اجرایی و قانونی می‌باشد. حال با توجه به اینکه قوانین و ضوابط مربوط جهت تصویب و برقراری عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری توسط شورای شهر مدنظر قرار گرفته و به استناد تبصره ذیل ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر مصوب ۱۳۷۵ (تبصره ذیل ماده ۸۰ قانون جدید) یک ماه پس از ارسال مصوبه به وزارت کشور، عوارض تصویبی قابل وصول می‌باشد.

لازم به ذکر می‌باشد به استناد مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۶۴ اصلاحیه ۱۳۶۶ که به استناد قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای مذکور می‌باشند، وصول چنین عوارضی برای شهرداری های دارای طرح جامع، با تعیین شورا و تایید وزارت کشور تجویز شده که متعاقب وصول این عوارض، درآمد حاصله صرف تهیه طرح های توسعه ای و عمرانی خواهد شد.

همان طور که پیشتر نیز گفته شد منشاء ادعای شاکی ناشی از توافق بوده که ایشان در جهت تقاضای تغییر کاربری و تفکیک ملک تحت مالکیت خویش داشته و از نامبرده در راستای تفکیک و تغییر کاربری مستند به تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها از بابت ورود به محدود ۲۰ درصد قانونی و همچنین سهام در نظر گرفته شده در تبصره سوم ذیل ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری بوده که محاسبه و از ایشان اخذ شده و ادعای وی در خصوص ۴۰ درصد قیمت ملک جهت تغییر کاربری بی شک مردود و فاقد وجاهت قانونی بوده و چنانچه علاوه بر قدرالسهم های قانونی که برای شهرداری در نظر گرفته شده و در هنگام تقاضای تغییر کاربری و تفکیک لحاظ می‌گردد عوارضات مترتب بر عوارضات ناشی از تغییر کاربری که به موجب استفساریه شورای نگهبان نیز شرعاً و قانوناً مجاز دانسته اخذ گردد دیگر برای مالکین سهم باقی نخواهد ماند در حالی که با توجه به بند ۵ توافقنامه سهم وی عیناً محرز و مشخص می‌باشد و منطبق بر قدرالسهم قانونی در هر یک از تبصره های فوق الذکر می‌باشد. استدعای رد شکایت مطروحه را خواستاریم."

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۴۹۴۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۸/۲۳ بند ۲۲ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به استثناء قسمتی از تبصره ۲ این بند مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد سال ۱۳۹۴ را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره ۲ بند ۲۲ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۰/۰۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری و تبصره‌های آن نحوه تفکیک و اختصاص حق‌السهم شهرداری و همچنین تامین سرانه فضای عمومی مشخص شده و براساس تبصره ۳ ماده مذکور: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع معابر شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» با توجه به حکم قانونی مذکور، آن قسمت از تبصره ۲ ماده ۲۲ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۴ شهرداری بجنورد با موضوع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که براساس آن مقرر شده است که در صورتی که مالک جهت املاک تا ۵۰۰ متر مربع علاوه بر تغییر کاربری درخواست تفکیک نیز داشته باشد، ضمن رعایت معابر مورد نیاز طبق تعرفه شماره ۱۳ عوارض تفکیک وصول گردد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری