رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۹۰۲۵۳۳ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۱۹ هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۹۰۲۵۳۳

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۴/۱۹

شماره پرونده ها: ۰۲۰۰۵۶۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک سپه

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر یزد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف (۱-۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ردیف (۱-۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" نظر به ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی ۱۳۸۸/۰۱/۲۳، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسیولین مندرج در آن ماده صورت می‌گیرد. همچنین نظر به ماده ۷ از قانون مارالذکر شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشند. مطابق ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران این امر (تغییر طرح تفصیلی) صرفاً در صلاحیت کمیسیون مقرر در همان ماده است و شهرداری نیز موظف به رعایت و اجرای دقیق طرح تفصیلی بوده و حق تغییر خودسرانه کاربری املاک را ندارد، بدین وسیله تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر با قانون است. لذا با توجه به این که شورای شهر حقی در تغییر طرح تفصیلی از جمله کاربری املاک ندارد علی القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و ماده ۱۵ (بند ۱-۱۵) دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد مصوب شورای اسلامی شهر یزد و تبصره های ذیل آن بر خلاف مواد ۵ و ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض معترض عنه (عوارض تغییر کاربری املاک) به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده لذا به عنوان مثال می توان به آرای شماره ۵۶۱ -۱۳۸۴/۱۰/۱۱، ۱۳۵۷ -۱۳۸۶/۱۱/۱۶، ۵۶۳- ۱۳۹۰/۱۲/۰۸ اشاره نمود. لذا با توجه به آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی و همچنین ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مواد ۱، ۲، ۵ و ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ۱۵ (بند ۱-۱۵) دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن از آن قضات مورد استدعاست."

متن تعرفه های مورد شکایت به شرح زیر است:

الفردیف ۱-۱۵ بند ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری یزد

" ۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم

۱-۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری

الف- تغییر کاربری از هر نوع کاربری به کاربری تجاری به ازای هر مترمربع ۱۸۰p

ب- تغییر کاربری از صنعتی و اداری دولتی به کاربری مسکونی و تعیین کاربری حریم به ازای هر مترمربع ۴۰p

پ- تغییر کاربری از طرح تفصیلی و فاقد کاربری به انباری و اداری و صنعتی و تاسیسات شهری به ازای هر مترمربع ۳۰p

ت- تغییر کاربری از فاقد کاربری و سایر کاربری ها (به جز موارد بند ب) به کاربری مسکونی به ازای هر مترمربع ۱۰p

ث- تغییر کاربری از هرنوع کاربری به آموزش، بهداشتی، درمانی خیرساز و عام المنفعه، فرهنگی مذهبی، ورزشی، کودکستان و صنایع دستی سنتی، پارکینگ فضای سبز و باغ، تفریحی و گردشگری: معاف

ج- تغییرکاربری از کاربری تجاری به کاربری مسکونی و فاقد کاربری به مزروعی و باغ از پرداخت عوارض معاف می‌باشد.

تبصره ۱: درخصوص درخواست های تغییر کاربری، تراکم و. .... که به کمیسیون تعدیل منطقه ارجاع می‌گردد. قبل از طرح در کمیسیون و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵% تا ۱۰% از برآورد مبلغ عوارض توسط مودی پرداخت و در صورت عدم پذیرش به مودی استرداد گردد و در صورت پذیرش نیز جزء علی الحساب مبلغ پرداختی عوارض منظور می‌گردد.

تبصره ۲: در جهت اجرای بافت قدیم (محدوده ثبت ملی)، تبدیل و تغییرکاربری واحدهای مسکونی موجود قدیمی پذیرفته شده توسط شهرداری در بافت قدیم با رعایت ضوابط مربوط به هتل های اقامتی از ۱۰۰% پرداخت و رستوران های سنتی از پرداخت ۵۰% ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری معاف می‌باشد.

تبصره ۳: کارگاه هایی که دارای مجوز تولیدی نمی‌باشند مشمول ضوابط تجاری می‌شوند.

تبصره ۴: در صورتی که مالکیت اراضی دارای کاربری غیر مسکونی از سال ۱۳۶۵ (تصویب طرح تفصیلی) تاکنون تغییر نکرده باشد (ملاک سند مالکیت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسکونی معاف می‌باشند.

تبصره ۵: کلیه پلاک هایی که در طرح تفصیلی جدید نسبت به طرح تفصیلی قدیم به کاربری با ارزش افزوده بالاتر تغییر کاربری یافته مشمول ضوابط فوق می‌باشد.

تبصره ۶: حداقل قیمت منطقه بندی جهت تغییر کاربری به تجاری ۲۰.۰۰۰ ریال می‌باشد.

تبصره ۷: تغییرکاربری به درمانگاه و کلینیک درمانی خصوصی معادل تجاری محاسبه می‌گردد.

تبصره ۸: ساختمان های بدون پروانه در صورت پذیرش ابقای بنا توسط کمیسیون ماده صد نیز مشمول پرداخت حقوقات این ردیف می‌گردد.

تبصره ۹: ساختمان هایی که دارای قدمت قبل از سال ۱۳۶۵ بوده و تغییری در نوع ساختمان و استفاده از آن ایجاد نگردیده با کاربری قبلی از پرداخت عوارض این ردیف معاف می‌باشد.

تبصره ۱۰: در صورت عدم پذیرش تغییرکاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری مسترد می‌گردد.

ب- ردیف ۱-۱۵ بند ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری یزد

۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری وافزایش تراکم

۱-۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری

الف- تغییر کاربری از هر نوع کاربری به کاربری تجاری به ازای هر مترمربع ۱۸۰p

ب- تغییر کاربری از صنعتی و اداری دولتی به کاربری مسکونی و تعیین کاربری حریم به ازای هر مترمربع ۴۰p

پ- تغییر کاربری طرح تفصیلی و فاقد کاربری به انباری و اداری و صنعتی و تاسیسات شهری به ازای هر مترمربع ۳۰p

ت- تغییر کاربری از فاقد کاربری و سایر کاربری ها (به جز موارد بند ب) به کاربری مسکونی به ازای هر مترمربع ۱۰p

ث- تغییر کاربری از هرنوع کاربری به آموزشی، بهداشتی، درمانی خیرساز و عام المنفعه، فرهنگی، مذهبی، ورزشی، کودکستان و صنایع دستی سنتی، پارکینگ، فضای سبز و باغ، تفریحی و گردشگری: معاف

ج- تغییرکاربری از کاربری تجاری به کاربری مسکونی و فاقد کاربری به مزروعی و باغ از پرداخت عوارض معاف می‌باشد.

تبصره ۱: درخصوص درخواست های تغییر کاربری، تراکم و. .... که به شهرداری منطقه ارجاع می‌گردد، قبل از طرح در شهرداری و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵% تا ۱۰% از برآورد مبلغ عوارض توسط مودی پرداخت و در صورت عدم پذیرش به مودی استرداد گردد و در صورت پذیرش جزء علی الحساب مبلغ پرداختی عوارض منظور می‌گردد.

تبصره ۲: در جهت احیای بافت قدیم (محدوده ثبت ملی)، تبدیل و تغییرکاربری واحدهای مسکونی موجود قدیمی پذیرفته شده توسط شهرداری در بافت قدیم با رعایت ضوابط به هتل ها و محل های اقامتی از ۱۰۰% پرداخت و رستوران های سنتی از پرداخت ۵۰% ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری معاف می‌باشد.

تبصره ۳: کارگاه هایی که دارای مجوز تولیدی نمی‌باشند مشمول ضوابط تجاری می‌شوند.

تبصره ۴: در صورتی که مالکیت اراضی دارای کاربری غیر مسکونی از سال ۱۳۶۵ (تصویب طرح تفصیلی) تاکنون تغییر نکرده باشد (ملاک سند مالکیت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسکونی معاف می‌باشند.

تبصره ۵: کلیه پلاک هایی که در طرح تفصیلی جدید نسبت به طرح تفصیلی قدیم به کاربری با ارزش افزوده بالاتر تغییر کاربری یافته مشمول ضوابط فوق می‌باشد.

تبصره ۶: حداقل قیمت منطقه بندی جهت تغییر کاربری به تجاری ۲۰.۰۰۰ ریال می‌باشد.

تبصره ۷: تغییرکاربری به درمانی خصوصی معادل تجاری محاسبه می‌گردد.

تبصره ۸: ساختمان های بدون پروانه در صورت پذیرش ابقای بنا توسط کمیسیون ماده صد نیز مشمول پرداخت حقوقات این ردیف می‌گردد.

تبصره ۹: ساختمان هایی که دارای قدمت قبل از سال ۱۳۶۵ بوده و تغییری در نوع ساختمان و استفاده از آن ایجاد نگردیده با کاربری قبلی از پرداخت عوارض این ردیف معاف می‌باشد.

تبصره ۱۰: در صورت عدم پذیرش تغییرکاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری مسترد می‌گردد.

تبصره ۱۱: کلیه تغییر و تعیین کاربری که در محدوده شهر انجام شده و یا می‌شود بلااستثناء مشمول این ردیف می‌گردد.

تغییرات پیشنهادی تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری یزد

تبصره ۱۲: ضمن تاکید بر محافظت از حریم برای توسعه آینده شهر و توصیه به دستگاه های ذی ربط مبنی بر هماهنگی با شهرداری در کلیه موارد تغییر و تعیین کاربری در محدوده حریم شهر در خصوص مواردی که تاکنون تعیین و یا ثبت کاربری صورت پذیرفته برابر این ردیف انجام گردد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره ۴۲۱۰۰۰۵۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۲۷ توضیح داده است که:

" با عنایت به بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها یکی از وظایف شهرداری ها پیشنهاد برقراری یا الغا عوارض شهر یا تغییر نوع آن است که در اجرای این بند، شهرداری می‌بایست تعرفه عوارض پیشنهادی خود را برای اجرا در سال بعد به شورای اسلامی شهر ارایه و شورا نیز در اجرای بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعرفه پیشنهادی شهرداری را بررسی و تصویب کند در مانحن فیه مقررات مزبور دقیقاً رعایت شده است و با التفات به تبصره یک ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۰۲/۱۷، به شوراهای اسلامی شهر اجازه وضع عوارض محلی داده شده است و تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض واقع نشده و هیات حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده ۸۹ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است مع ذلک در خصوص اظهارات شاکی فوق الذکر در دادخواست تقدیمی به آن مرجع معروض می دارد:

۱- ماده ۱۵ تعرفه عوارض سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد دارای ۶ بند و ۱۰ تبصره می‌باشد که ملاک عمل محاسبه حقوقات کاربری های مصوب در کمیسیون ماده ۵ قرار می‌گیرد و درخواست ابطال کل این ماده با شرح توضیح داده شده در دادخواست صحیح نمی‌باشد و موضوع شکایت به نحو کلی بیان گردیده و شاکی می‌بایست مراتب اعتراض خود را نسبت به بند و یا تبصره ای از ماده ۱۵ اعلام می نمود. در تبصره ۱۰ بند ۱-۱۵ ماده ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد صراحتاً قید گردیده است که در صورت عدم پذیرش تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی، ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مسترد می‌گردد ملاحظه می فرمایید صلاحیت کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری در خصوص بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به قوت خود می‌باشد لکن درخواست تغییر کاربری ملک ابتدا «به مناطق شهرداری ارایه و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵ درصد تا ۱۰ درصد از برآورد مبلغ عوارض توسط مودی پرداخت و در صورت پذیرش جزء مبلغ پرداختی عوارض منظور می‌گردد و در صورت عدم پذیرش تغییر کاربری، به مودی استرداد می‌گردد.

۲- مطابق بند یک ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲ عوارض محلی از جمله عوارض تغییر کاربری با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و با توجه به بخشنامه شماره ۲۳۱۳۷/۳۴۱ - ۱۳۶۶/۰۲/۰۵ پس از تایید نماینده ولی فقیه از مشمولین اخذ شده است و به موجب دادنامه شماره ۵۸۷- ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تجویز اخذ عوارض دیوانی از جمله تغییر کاربری بعد از ابقاء مستحدثات در کمیسیون ماده ۱۰۰ به شرح مقرر در بخشنامه های ۳/۲۴۱۵۰-۱۳۶۹/۱۱/۳۰ و ۱۰۷۴/۰۱/۳۴۰ - ۱۳۷۱/۰۶/۰۴ وزارت کشور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است و تا زمانی که آرا کمیسیون ماده صد به قوت خود باقی است برای شهرداری لازم اجرا می‌باشد.

۳- با عنایت به بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرهاست.

۴- در بند ۲۴ ماده ۲۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر گردیده است: عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.

۵- در جدول یک در ضوابط اجرای درآمدهای پایدار به شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۹/۳۰ وزارت کشور عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی لحاظ گردیده و قانونی است.

۶- براساس آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری ازجمله آرا شماره ۱۳۰۸- ۱۳۹۷/۰۵/۰۹ و ۳۶۷ الی ۳۸۱- ۱۳۹۷/۰۲/۰۸ مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است.

۷- با عنایت به دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۰۰۳ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۲۶ هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، حکم به رد شکایت به خواسته ابطال بند ۲۴ فصل سوم تعرفه عوارض و بهای سال ۱۳۹۷ شهرداری یزد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم، صادر گردیده است ضمناً آرا مورد استناد شاکی در دادخواست تقدیمی از مصادیق آرا وحدت رویه نبوده تا در موارد مشابه لازم الاتباع باشد فلذا با عنایت به مراتب فوق در خاتمه از قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری که اعلام رای و نظر ایشان، قاطعیت داشته و ایجاد رویه قضایی می‌نماید استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد درخواست شاکی را می نماید."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۴/۱۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند طبق آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن طبق ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام میشود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس، ردیف (۱-۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری